蔣鵬飛委員：
您提出的“關(guān)于依法開展清理開發(fā)商閑置土地的建議”收悉，現(xiàn)答復(fù)如下：
改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)快速增長，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，建設(shè)用地規(guī)模也隨之?dāng)U張，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長與資源供給的矛盾日益突出，資源利用方式粗放、低效、閑置的現(xiàn)象受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，無論是中央還是地方各級政府對此都高度重視，優(yōu)化資源配置，提高資源利用效益，促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用是當(dāng)前最主要的工作任務(wù)之一，其中閑置土地的盤活處置更是重中之重。為此，我市也進(jìn)行了諸多努力，持續(xù)對閑置土地開展清理和處置。
一、閑置土地的處置工作情況
1、健全工作機(jī)制。我市一直都重視土地閑置的問題，2008年，市政府出臺了《常州市閑置土地處置辦法（試行）》（常政發(fā)〔2008〕145號）；2011年，原常州市國土資源局印發(fā)了《常州市閑置土地處置工作流程》（常國土資發(fā)〔2011〕52號）；市政府依據(jù)《閑置土地處置辦法》（原國土資源部令53號）等規(guī)定，在常州市《關(guān)于深入推進(jìn)節(jié)約集約用地的意見》（常發(fā)[2015]5號）、《關(guān)于促進(jìn)土地資源高效優(yōu)配推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》（常政發(fā)[2019]60號）等文件中對閑置土地的處置進(jìn)一步規(guī)范，立足現(xiàn)狀，形成較為完善的閑置土地處置工作體系，明確了責(zé)任主體，工作流程和處置方式。
2、開展全面清查。一是全面清理，掌握歷史遺留的各類閑置土地。二是實(shí)行土地利用動(dòng)態(tài)巡查制度，實(shí)時(shí)跟蹤已供土地開、竣工建設(shè)狀況，通過預(yù)警、警示功能提前發(fā)現(xiàn)違約或閑置情況。三是利用每年自然資源部、南京督察局下發(fā)的衛(wèi)片航拍圖斑，與自然資源和規(guī)劃“一張圖”進(jìn)行比對，通過內(nèi)外業(yè)核查，切實(shí)掌握閑置情況，壓實(shí)處置責(zé)任，實(shí)行銷號式整改。
3、實(shí)行分類處置。結(jié)合清理掌握情況，逐宗按照閑置土地的面積、位置、使用主體、閑置原因等情況登記造冊，依法依規(guī)依程序閑置土地調(diào)查、認(rèn)定，并按照閑置產(chǎn)生的原因，進(jìn)行分類處置：（1）對企業(yè)自身原因造成的閑置土地，經(jīng)依法調(diào)查和認(rèn)定后，按照《閑置土地處置辦法》的規(guī)定依法采取征收閑置費(fèi)和無償收回的方式進(jìn)行處置。（2）對涉及非企業(yè)原因的閑置土地，除政府收回、延長動(dòng)工開發(fā)期限外，鼓勵(lì)通過土地二級市場，按規(guī)定采用依法轉(zhuǎn)讓、合作開發(fā)等方式盤活利用；確需調(diào)整規(guī)劃用途的項(xiàng)目，應(yīng)經(jīng)市政府批準(zhǔn)后，按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理用地手續(xù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016-2020年，全市采用收回重供、督促開工、延長動(dòng)工開發(fā)期限、調(diào)整使用等方式處置各類閑置土地100宗，面積14978畝。
4、落實(shí)長效管理。對新供建設(shè)用地，我們一直致力于提升土地供應(yīng)對產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向性，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈與供應(yīng)鏈的匹配度，在我市積極推行產(chǎn)業(yè)用地準(zhǔn)入評價(jià)、工業(yè)用地差別化供應(yīng)、開竣工履約保函、“雙合同”管理等措施。2020年全市采用先租后讓、彈性出讓等差別化方式供應(yīng)工業(yè)用地28宗、土地面積1492畝；100宗、5794畝產(chǎn)業(yè)用地納入“雙合同”管理，通過批后監(jiān)管發(fā)出各類預(yù)警警示通知70份。
二、加強(qiáng)房地產(chǎn)用地建設(shè)項(xiàng)目管理
1、積極攻堅(jiān)歷史遺留項(xiàng)目拆遷。我市2007年以前房地產(chǎn)開發(fā)用地采用毛地出讓及毛地凈掛的方式較為普遍，該出讓方式在我市城市建設(shè)快速發(fā)展階段，一定程度減輕了政府拆遷資金投入壓力，加快了舊城改造進(jìn)程，但同時(shí)也引發(fā)了系列社會(huì)問題，地塊久拆不動(dòng)，群眾信訪矛盾突出，部分項(xiàng)目長期擱置至今未能完成建設(shè)。2011年1月21日起，國務(wù)院《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》開始實(shí)施，同時(shí)廢止了國務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。新辦法出臺后，為解決歷史遺留問題，我局對歷年毛地出讓或毛地凈掛經(jīng)營性項(xiàng)目進(jìn)行了摸底排查。經(jīng)過多年推進(jìn)，我們通過部門協(xié)作、項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)管理、收回等處置措施，中心城區(qū)完成了安陽里、興都房地產(chǎn)、楊板村等20余宗項(xiàng)目的拆遷，目前中心城區(qū)還有19個(gè)地塊未完成拆遷。
2、嚴(yán)格新供項(xiàng)目履約監(jiān)管力度。2017年以來，我市共出讓普通商品住宅地塊270宗，面積約2.3萬畝，年均供應(yīng)5750畝。目前有24宗項(xiàng)目，面積1730畝還未開工，其余已全部按合同約定時(shí)間開工建設(shè)。未動(dòng)工的24宗地塊主要為2020年出讓地塊，還未到出讓合同約定開工時(shí)間。市區(qū)（不含金壇區(qū)）僅有1宗常州濱湖房地產(chǎn)開發(fā)有限公司于2019年取得的位于武進(jìn)高新區(qū)新奧路西側(cè)，龍帆路南側(cè)地塊，拿地企業(yè)為政府平臺公司。
近年來，我們堅(jiān)持“房住不炒”定位不動(dòng)搖，積極落實(shí)“穩(wěn)房價(jià)、穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)預(yù)期”要求，建立了各部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管新機(jī)制，圍繞土地市場、開發(fā)建設(shè)、市場監(jiān)管、商品住宅價(jià)格管理等方面采取更加嚴(yán)格的管控舉措。我局在住宅用地建設(shè)管理方面，采取了多項(xiàng)措施，強(qiáng)化事前、事中、事后監(jiān)管：
（1）嚴(yán)格執(zhí)行凈地出讓標(biāo)準(zhǔn)。按照“地上凈、地下凈、權(quán)屬凈”標(biāo)準(zhǔn)，要求上市地塊權(quán)屬清晰、補(bǔ)償?shù)轿?，完成土壤污染檢測（治理）、考古勘探礦產(chǎn)壓覆核查、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估、桿線遷移等工作，減少供地后續(xù)遺留問題，促進(jìn)地塊出讓后按合同約定盡早開發(fā)建設(shè)。
（2）規(guī)范收取開竣工履約保函。2019年市政府出臺了《關(guān)于促進(jìn)土地資源高效優(yōu)配推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》，將房地產(chǎn)開發(fā)用地納入開竣工履約保函收取范疇，以強(qiáng)化對房地產(chǎn)開發(fā)用地開竣工履約監(jiān)管。2020年市區(qū)共收取房地產(chǎn)開發(fā)用地開竣工履約保函50宗，涉及保函金額2.35億元。
（3）及時(shí)公開住宅用地信息。嚴(yán)格按照部、省關(guān)于住宅用地調(diào)控的相關(guān)要求，會(huì)同住建部門梳理“已完成交易未動(dòng)工地塊、已動(dòng)工未竣工地塊、未許可銷售房屋地塊”，通過項(xiàng)目清單、位置分布圖等表現(xiàn)形式主動(dòng)向社會(huì)公開并按監(jiān)管要求定期更新。
三、閑置土地處置的不足與困難
在閑置土地處置過程中我們感覺也有許多不足與困惑。主要是土地閑置成因復(fù)雜，既有政策機(jī)制不完善、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、經(jīng)濟(jì)形勢不樂觀等客觀原因，也有企業(yè)自身的主觀原因，在處置過程中存在認(rèn)定難、處置難的現(xiàn)實(shí)狀況，許多閑置土地還存在債務(wù)、股權(quán)糾紛，涉及多方利益主體，涉及政府原因，無償收回存在現(xiàn)實(shí)困難，有償收回，需要投入大量資金，短期內(nèi)無法供應(yīng)利用，也將增加財(cái)政壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)。房地產(chǎn)毛地出讓項(xiàng)目清理歷時(shí)10余年，仍未全部完成處置，工作推進(jìn)中缺乏有效措施，成效欠佳，主要存在以下幾方面困難:
（1）征收成本上升。一部分遺留地塊把凈地部分或容易拆遷、成本較低的部分先行開發(fā)，將拆遷難度大、成本高的毛地部分?jǐn)R置不拆。而隨著政策和征收環(huán)境的變化，征收成本不斷上漲，加劇了拆遷困難，導(dǎo)致很多地塊的拆遷工作陷入僵局。
（2）開發(fā)單位經(jīng)營現(xiàn)狀復(fù)雜。剩余未處置項(xiàng)目用地大部分項(xiàng)目出讓時(shí)間都較早，用地單位開展正常經(jīng)營活動(dòng)的已不多，有的經(jīng)營狀況不甚樂觀，已無能力推進(jìn)項(xiàng)目拆遷建設(shè)，有的存在司法訴訟案件，有的已工商注銷，有的破產(chǎn)清算，有的已由政府接管或收購。
（3）仲裁裁決執(zhí)行難。仲裁是土地出讓合同爭議的主要法律手段，但實(shí)際操作存在仲裁裁決執(zhí)行難的問題。根據(jù)仲裁主張，要求按《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定程序履行完畢后，再向用地單位主張拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》：作出房屋征收決定前，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ谩Ｒ虼巳绨粗俨貌脹Q先履行征收程序再主張賠償，政府需先足額墊付拆遷款，實(shí)際操作難以實(shí)施。
四、下一步工作方向
1、繼續(xù)加強(qiáng)建設(shè)用地的供后監(jiān)管，按照“防止新增，消化存量”的原則，及時(shí)發(fā)現(xiàn)土地閑置問題，深入推行工業(yè)用地差別化供應(yīng)、開竣工履約保函（單）、雙合同管理等制度，依托土地綜合巡查與動(dòng)態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，全方位加強(qiáng)土地批后開發(fā)監(jiān)管，防范新增項(xiàng)目土地閑置、低效等問題。
2、加大歷史閑置土地的處置力度。按照“一地一策”的要求，強(qiáng)化閑置土地的督查與跟蹤，依法依規(guī)依程序進(jìn)行認(rèn)定處置。對由政府原因造成的閑置，積極要求地方政府協(xié)調(diào)各部門，及時(shí)解決拆遷、規(guī)劃不符、配套不全等問題，達(dá)到開發(fā)條件后督促用地單位加快建設(shè)，確實(shí)無法滿足開發(fā)條件采用收回、調(diào)整使用等方法進(jìn)行處置，并積極運(yùn)用仲裁等司法手段推進(jìn)處置。
3、堅(jiān)決打擊“捂地不動(dòng)、坐等升值”的行為，及時(shí)公開存量住宅用地情況，對違反土地出讓合同、產(chǎn)出監(jiān)管協(xié)議約定使用土地的企業(yè)，或存在圈地、囤地行為的企業(yè)，列入誠信黑名單，實(shí)行部門聯(lián)合懲戒。
4、深化落實(shí)“增存掛鉤”制度，形成批而未供、閑置土地的處置目標(biāo)與下一年度建設(shè)用地利用指標(biāo)的掛鉤倒逼機(jī)制，壓實(shí)各轄市區(qū)地方人民政府對閑置土地的處置責(zé)任。
衷心感謝您在百忙之中關(guān)心自然資源管理工作,將閑置土地的問題作為政協(xié)建議提出來,這是對我們工作的鞭策和支持,同時(shí)也懇切希望您一如既往對我們的工作給予支持和關(guān)心！
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