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為規(guī)范土地行政處罰中違法用地上建筑物的沒收處置，防止國有資產(chǎn)流失，提升依法執(zhí)法水平，我局在征求各轄市（區(qū)）人民政府和市發(fā)改、財政、規(guī)劃、建設(shè)、公安、環(huán)保、房管、城管等部門意見的基礎(chǔ)上，起草了《常州市沒收違法用地上建筑物處置暫行辦法（草案）》（以下簡稱《暫行辦法》）?，F(xiàn)將《辦法》有關(guān)內(nèi)容解讀如下：
一、制定《暫行辦法》的必要性
《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，非法占用土地進行建設(shè)，如果符合土地利用總體規(guī)劃的，國土資源管理部門應(yīng)當沒收被占土地上新建的建筑物和其他設(shè)施。
國土資源管理實踐中發(fā)現(xiàn)，非法占地建設(shè)行為屬于多發(fā)、易發(fā)的違法行為，是國土執(zhí)法的重要內(nèi)容之一。由于法律規(guī)定有失寬泛，國土資源管理部門對此類沒收行為的執(zhí)法效果并不明顯，尤其是對違法建筑物沒收后的移交和處置，由于缺乏規(guī)范統(tǒng)一的規(guī)定，往往導(dǎo)致沒收行為無法順利結(jié)案，嚴重地制約了國土資源執(zhí)法效力。2014年，在對我市土地出讓和耕地保護專項審計工作中，審計組對土地行政處罰的沒收執(zhí)行問題也提出了疑議。目前，國家尚未就此問題出臺專門的規(guī)范，我省省級層面也沒有相關(guān)的詳細規(guī)定。經(jīng)考察，周邊省區(qū)市和我省其它兄弟市縣為了實際管理需要，紛紛出臺地方性政策，專門為違法用地建筑物的沒收處置制定了操作規(guī)范，使國土資源執(zhí)法部門處理此類問題時有章可循、有據(jù)可依。鑒于此，我局在調(diào)研學(xué)習(xí)兄弟城市先進經(jīng)驗，并征求相關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上，代擬了《暫行辦法》，經(jīng)市政府法制部門審核后，由市人民政府以規(guī)范性文件形式頒布實施。
二、制定《暫行辦法》的主要依據(jù)
《暫行辦法》主要根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國行政處罰法》和《國土資源行政處罰辦法》（國土資源部令第60號）等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市情況制定。
三、《暫行辦法》的起草過程和征求意見情況
《暫行辦法》文稿起草前，我局借鑒了南京、蘇州、泰州等地的做法，并專門組織赴浙江杭州、湖州等地進行了學(xué)習(xí)考察。文稿起草后，我局首先在全市國土系統(tǒng)內(nèi)部，征求了各相關(guān)業(yè)務(wù)處室、各轄市局（分局）意見，并召集會議專題論證，形成征求意見稿。我局將《暫行辦法》征求意見稿分別向各轄市（區(qū)）人民政府和市發(fā)改、財政、建設(shè)、環(huán)保、房管、公安、城管等部門發(fā)出征求意見函，同時在局門戶網(wǎng)站上對外公示征求意見。根據(jù)部分單位向我局反饋的意見與建議，我局再次對《暫行辦法》文稿進行了修改完善后，將文稿送審，經(jīng)法制辦審核并召集相關(guān)部門和單位反復(fù)討論修改后，形成草案。
四、《暫行辦法》的制定原則
《暫行辦法》主要考慮遵循以下四個原則：
（一）屬地管理原則
轄區(qū)人民政府是違法用地建筑物處置的責(zé)任主體。國土資源部門沒收違法用地上建筑物后，依法移交給違法用地所在轄區(qū)人民政府。接收移交的轄區(qū)人民政府可以委托違法用地上建筑物所在鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）進行代管，由代管單位做好建筑物的日常管理和維護工作。
（二）促進利用原則
《暫行辦法》既體現(xiàn)了對違法用地建設(shè)者的懲罰、加大違法成本、壓縮其利潤空間，同時也讓符合土地利用總體規(guī)劃的建筑物充分發(fā)揮物的作用，規(guī)定了由負有對地方財政和國有財產(chǎn)處置和管理職權(quán)的地方政府，在不違背現(xiàn)有法律法規(guī)的前提下，盡量對建筑物采取保護、利用的處置方式。
（三）房地一體化原則
建筑物作為不動產(chǎn)，不可能脫離所占土地單獨處置，《暫行辦法》將房地一體化原則貫穿于違法建筑物沒收處置的始終，同時也考慮了涉及集體土地時的利益分配問題。
（四）國有資產(chǎn)保護原則
對決定保留使用的違法用地上建筑物，轄區(qū)人民政府指定財政部門對違法用地上建筑物登記造冊，納入國有資產(chǎn)實施管理?！稌盒修k法》通過移交、登記、管理維護、合理處置等規(guī)定，體現(xiàn)了對國有資產(chǎn)管理過程中的保護，再通過完善相關(guān)手續(xù)的規(guī)定，在實現(xiàn)沒收處置到位的同時，把違法建筑轉(zhuǎn)化為合法建筑，使國有資產(chǎn)的權(quán)益得到了更加全面的保護。
五、《暫行辦法》的主要內(nèi)容
主要內(nèi)容包括兩大方面：
（一）違法用地上建筑物的移交
1.明確了移交的主體、時間和內(nèi)容。移交主體為作出行政處罰的國土部門，移交內(nèi)容包括非法財物移交書、行政處罰決定、沒收清單及其他必要材料。移交時間根據(jù)被處罰人履行和復(fù)議、訴訟等不同情形分別規(guī)定了時限。
2.規(guī)定了接受移交的主體、管理主體?！稌盒修k法》規(guī)定，違法用地所在轄區(qū)人民政府應(yīng)當接受移交，填寫書面回執(zhí)返還國土資源行政主管部門，接收移交的轄區(qū)人民政府可以委托違法用地上建筑物所在鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）進行代管。這樣既明確了轄區(qū)政府的主體責(zé)任，也將屬地管理真正落到了實處，更有利于保護國有資產(chǎn)。
（二）違法用地上建筑物的處置
1.確定主體。在明確處置主體的同時，為促進處置和利用，設(shè)置了聯(lián)席會議，由轄區(qū)人民政府召集發(fā)改、公安、財政、國土、建設(shè)、環(huán)保、規(guī)劃、房管、城管等部門和建筑物所在鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）組成聯(lián)席會議，共同研究確定沒收違法用地上建筑物處置方案。
2.分類處置。處置方案根據(jù)不同情況可分為拆除、保留使用、臨時使用及經(jīng)市、轄市人民政府批準的其他處置方案。
（1）拆除。近年執(zhí)法整改工作實踐中，經(jīng)常遇到對違法用地處罰后完善用地手續(xù)時，雖補辦了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)，但因規(guī)劃或環(huán)保等相關(guān)部門無法審批而不能最終消除違法狀態(tài)的問題。所以明確了適用拆除處置的幾種情形：嚴重違反城鄉(xiāng)規(guī)劃，土地利用現(xiàn)狀是農(nóng)用地的；建筑質(zhì)量不合格、消防不符合要求等影響建筑物正常使用的；聯(lián)席會議認為存在必須拆除的其他情形。
（2）保留使用。對決定保留使用的，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定要求，必須辦理國有建設(shè)用地使用手續(xù)的，依法辦理國有用地手續(xù)；可以辦理集體建設(shè)用地使用手續(xù)的，依法辦理集體用地手續(xù)。
（3）臨時使用。對雖不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃或相關(guān)部門審批條件，但違法用地土地利用現(xiàn)狀為建設(shè)用地，不必立即拆除的，轄區(qū)人民政府可以安排特定對象進行臨時使用。涉及集體土地的，依法對集體經(jīng)濟組織給予補償。同時明確在臨時使用期間，不得改變建筑物現(xiàn)狀。
（4）其他處置方式。鑒于現(xiàn)實中違法用地上建筑物情況比較復(fù)雜，如無法分割單獨處置等情形，我局根據(jù)《國土資源行政處罰辦法》規(guī)定，明確經(jīng)市政府批準的其他處置方式，作為兜底處置方式，決定處置權(quán)在市政府。
此外，因《暫行辦法》規(guī)定的接受移交主體為轄區(qū)人民政府，在市區(qū)范圍內(nèi)適用，故溧陽市參照此辦法執(zhí)行。
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