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為貫徹落實《省政府關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》（蘇政發(fā)〔2015〕101號）精神，進一步加快轉(zhuǎn)變政府職能，打破行業(yè)準入條件,完善財政投入和管理方式,大力推廣政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，以下簡稱PPP）模式，促進穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險，現(xiàn)就推廣政府和社會資本合作提出以下實施意見。
一、發(fā)展目標
立足于加強和改善公共服務，形成有效促進PPP模式規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，培育統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序、監(jiān)管有力的政府和社會資本合作市場。把政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步有機結合起來，促進社會資本競爭和管理創(chuàng)新，確保公共利益最大化。
二、總體要求
（一）基本原則
1. 依法合規(guī)，重諾履約。將PPP納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護參與各方的合法權益，明確全生命周期管理要求，確保項目規(guī)范實施。政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等，合同雙方必須牢固樹立法律意識、契約理念，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。
2. 回報合理，風險分擔。建立合理的投資回報機制，穩(wěn)定社會資本收益預期。加強項目成本監(jiān)測，要充分調(diào)動社會資本積極性，確保社會資本有盈利但不暴利。在政府和社會資本間合理分配PPP項目風險，原則上項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。
3. 公開公正，規(guī)范透明。PPP項目必須堅持程序規(guī)范透明，通過公開、公平、公正的競爭方式選擇社會資本方。依法充分披露PPP項目重要信息，保障公眾知情權。
4. 積極穩(wěn)妥，有序推進。堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，有序推進PPP項目實施，控制項目的政府支付責任，防止政府支付責任過重加劇財政收支矛盾，而帶來支出壓力。
?。ǘ┻m用范圍
在生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、市政公用基礎設施、交通、能源、信息和民用空間基礎設施、社會事業(yè)等公共服務領域，鼓勵采用PPP模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通、水利、生態(tài)環(huán)保、市政公用基礎設施等特定領域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。
1. 存量項目。積極運用轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將具備條件的政府融資平臺公司存量公共服務項目轉(zhuǎn)型為PPP項目，引入社會資本參與改造和運營，將政府性債務有序置換或轉(zhuǎn)換，騰出資金用于重點民生項目建設。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)豍PP項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。
2. 新建項目。新建公共服務類項目，應優(yōu)先采用PPP模式，由各級政府根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，結合財政收支平衡狀況，按照項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，統(tǒng)籌論證新建項目的經(jīng)濟效益和社會效益，并進行財政承受能力論證，逐步增加運用PPP模式的比例。合理選擇建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等運作方式，保證決策質(zhì)量。
三、規(guī)范推進政府和社會資本合作項目實施
（一）嚴格規(guī)范實施要求。各地應按照預算法、合同法、政府采購法及實施條例精神以及《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）文件要求，建立健全PPP項目實施制度體系，嚴格規(guī)范項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，實施項目全生命周期管理，保證項目實施質(zhì)量，維護國家利益、社會公共利益和社會資本合法權益。
?。ǘ┙⑼晟棋噙x機制。行業(yè)主管部門根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需求及行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，從新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目，社會資本可向行業(yè)主管部門推薦合作項目。項目發(fā)起人應提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明、存量公共資產(chǎn)的歷史資料和初步實施方案等相關資料，明確PPP項目的實施機構、合作模式、期限與回報機制等。各級財政部門應會同發(fā)展改革及相關職能部門對征集的PPP項目進行評估、論證等篩選工作，確定備選項目，并制定PPP項目年度和中期開發(fā)計劃，建立動態(tài)管理、滾動實施、批次推進的PPP項目儲備庫。
?。ㄈ┛茖W進行評估論證。財政部門對備選項目應進行科學評估論證，積極借鑒物有所值（Value for Money）評價理念和方法，對擬實施PPP項目進行篩選，確保在增加供給、優(yōu)化風險分配、提高服務質(zhì)量和運營效率、降低項目成本、促進創(chuàng)新和競爭等方面比傳統(tǒng)政府采購模式更具優(yōu)勢。應按照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）要求，對擬實施PPP項目從股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等方面進行全生命周期財政支出責任識別，結合本級財力狀況、收支結構、債務水平等方面進行財政可承受力評估，促進中長期財政可持續(xù)發(fā)展。各級政府每一年度全部PPP項目財政支出責任量化額度，可按不超過一般公共預算支出10%比例安排。
?。ㄋ模┖侠泶_定權利義務。各級財政部門應會同發(fā)展改革及相關職能部門對項目實施機構制定的PPP項目實施方案及合同條款進行聯(lián)合評審，并報同級政府批準。應樹立平等協(xié)商的理念，按照權責對等原則合理分配項目風險，按照激勵相容原則科學設計項目實施方案及合同條款，明確項目的產(chǎn)出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)責權利對等。引入價格和補貼動態(tài)調(diào)整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益。如單方面構成違約的，違約方應當給予對方相應賠償。建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為社會資本獲得合理回報創(chuàng)造條件。
?。ㄎ澹駜?yōu)選擇合作伙伴。依托政府采購信息平臺，依法公開選擇PPP項目合作伙伴，及時、充分向社會公布項目采購信息。綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術能力、管理經(jīng)驗、財務實力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠實守信的合作伙伴。加強項目政府采購環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，保證采購過程公平、公正、公開。
（六）推動項目落地實施。項目實施機構應會同相關職能部門督促社會資本方按照合同約定，按時足額出資設立項目公司，保證按時完成項目融資并履行建造、運營、維護和移交等合同義務，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標，依約提請財政部門支付費用，并執(zhí)行約定的獎勵、懲處及超額收益分享條款。社會資本要履行好社會責任，嚴格按照約定保質(zhì)保量提供服務，維護公眾利益。
?。ㄆ撸┍Ｕ戏粘掷m(xù)有效。按照合同約定，對項目建設情況和公共服務質(zhì)量進行驗收，逾期未完成或不符合標準的，社會資本要限期完工或整改，并采取補救措施或賠償損失。健全合同爭議解決機制，依法積極協(xié)調(diào)解決爭議。確需變更合同內(nèi)容、延長合同期限以及變更社會資本方的，由政府和社會資本方協(xié)商解決，但應當保持公共服務的持續(xù)性和穩(wěn)定性。項目資產(chǎn)移交時，要對移交資產(chǎn)進行性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬，并按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，在政府財務報告中進行反映和管理。
?。ò耍┙⒖冃Ч芾眢w系。積極構建政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，對項目的產(chǎn)出目標實現(xiàn)程度、運營管理、資金使用、成本費用、公共產(chǎn)品和服務質(zhì)量、公眾滿意度等進行綜合評價，評價結果依法公開。將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，績效評價結果作為調(diào)價的重要依據(jù)，確保實現(xiàn)公共利益最大化。
四、強化政府和社會資本合作政策制度保障
?。ㄒ唬┘訌婍椖控斦芾?。開展財政承受能力論證，統(tǒng)籌評估和控制項目的財政支出責任，促進中長期財政可持續(xù)發(fā)展。各地應針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規(guī)劃，在政府財務報告中進行反映和管理，并向本級人大或常委會報告。存量公共服務項目轉(zhuǎn)型為PPP項目過程中，應依法進行資產(chǎn)評估，合理確定價值，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。
?。ǘ┙∪珒r格調(diào)整機制。積極推進公共服務領域價格改革，按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔的原則，依據(jù)項目運行情況和績效評價結果，加快健全公共服務價格調(diào)整機制。完善政府價格決策聽證制度，提高價格管理水平，廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見，及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質(zhì)量等信息，確保定價調(diào)價的合規(guī)性、科學性和透明度。
?。ㄈ┩晟曝敹愔С终摺８鞯貞e極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與PPP項目的有效方式，通過以獎代補等措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目。統(tǒng)籌運用公共服務領域各類建設專項資金，綜合采取資本金注入、財政獎勵、運營補貼、投資補貼、融資費用補貼等多種方式，優(yōu)先落實對采取PPP模式項目的支持。財政和稅務部門應落實國家支持公共服務事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務項目采用PPP模式的，可按規(guī)定享受相關稅收優(yōu)惠政策。鼓勵各級政府在承擔有限損失前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構或社會資本按照政府引導、市場化運作原則，發(fā)起設立PPP合作基金，政府也可單獨發(fā)起設立PPP支持基金。鼓勵各級政府建立PPP項目的各類財政支持機制。
?。ㄋ模┳龊镁C合金融服務。鼓勵金融機構積極發(fā)揮融資顧問、財務顧問作用，通過投資、信貸、債券、票據(jù)、租賃、證券、保險等多類型業(yè)務產(chǎn)品組合，為PPP項目提供金融支持。引導商業(yè)性金融機構創(chuàng)新符合PPP模式特點的金融服務，優(yōu)化信貸評審方式，積極拓寬項目融資渠道。支持政策性、開發(fā)性金融機構發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢，加強信貸規(guī)模統(tǒng)籌調(diào)配，優(yōu)先保障PPP項目融資需求。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場化方式進行融資，鼓勵項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)㈨椖渴找嫫睋?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。鼓勵社保資金和保險資金，按照市場化原則，創(chuàng)新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式參與項目。對符合條件的“走出去”項目，鼓勵政策性金融機構給予中長期信貸支持。鼓勵依托各類產(chǎn)權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。金融監(jiān)管部門應加強監(jiān)督管理，引導金融機構正確識別、計量和控制風險，按照風險可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持PPP項目融資。
?。ㄎ澹┍Ｕ享椖坑玫毓┙o。實行多樣化土地供應，保障PPP項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權后改變項目性質(zhì)應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、轄市人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、轄市人民政府批準后實施（金壇區(qū)、武進區(qū)、新北區(qū)按現(xiàn)有相關規(guī)定執(zhí)行）。
?。┖喕椖繉徍肆鞒?。進一步減少審批環(huán)節(jié)，建立PPP項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制，提高審查效率。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)。發(fā)展改革、規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護等部門要優(yōu)化辦理流程，縮短辦理時限，加快項目立項、規(guī)劃選址、用地預審、項目方案核準審批等手續(xù)辦理。對實施方案中部門聯(lián)合審核時已明確的相關事項，不再重復作實質(zhì)性審查。
?。ㄆ撸┙⒍鄬哟伪O(jiān)督管理體系。行業(yè)主管部門應制定不同領域的行業(yè)技術標準、公共產(chǎn)品或服務技術規(guī)范，加強對公共服務質(zhì)量和價格的監(jiān)管。財政部門要加強對PPP項目中財政資金使用監(jiān)管，嚴禁轉(zhuǎn)移、挪用政府資本金、投資補助、引導基金等用于PPP項目的各項資金。依法充分披露項目實施相關信息，切實保障公眾知情權，接受社會監(jiān)督。
五、組織實施
?。ㄒ唬┘訌娊M織領導。建立政府與社會資本合作協(xié)調(diào)工作機制，要結合已有規(guī)劃和各地實際，出臺具體政策措施并抓好落實，推動PPP項目落地實施。政府各有關部門要按照職責分工，負責相關領域具體工作，加強推廣PPP模式的指導和監(jiān)督。財政部門要會同發(fā)展改革等有關部門，加強溝通協(xié)調(diào)和信息交流，完善體制機制。教育、科技、民政、人力資源社會保障、國土資源、環(huán)境保護、住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利、農(nóng)業(yè)、商務、文化、衛(wèi)生計生等行業(yè)主管部門要結合本行業(yè)特點，積極運用PPP模式提供公共服務，探索完善相關監(jiān)管制度體系。
?。ǘ┳龊迷圏c推介。及時總結典型案例，組織交流推廣，發(fā)揮好示范帶動作用，并積極向國家、省級部門進行示范項目推薦。對列入國家和省級層面的試點示范項目，在政府投資補助、財政專項資金安排及基金支持等方面予以重點和優(yōu)先安排。
?。ㄈ┐罱ㄐ畔⑵脚_。各級政府要切實履行規(guī)劃指導、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統(tǒng)計、專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO等職責，深入推進政務誠信、商務誠信和社會誠信建設，建立統(tǒng)一信息發(fā)布平臺，及時向社會公開項目實施情況等相關信息，積極實現(xiàn)合作各方主體信用的記錄、整合和應用，將合作各方主體信用記錄納入市社會公共信用基礎數(shù)據(jù)庫，推進守信激勵、失信懲戒機制有效運轉(zhuǎn)，確保PPP項目實施公開透明、有序推進。
（四）提升專業(yè)能力。加強引導和培育，有效發(fā)揮專業(yè)咨詢機構在PPP項目的評估論證、方案設計、資產(chǎn)評估、財務測算、法律界定、合同管理等方面的積極作用，增強項目決策科學性和管理專業(yè)性。政府部門及相關機構應立足工作實際需要，鼓勵各類市場主體加大人才培訓力度，加快形成政府部門、高校、企業(yè)、專業(yè)咨詢機構聯(lián)合培養(yǎng)人才的機制，建設一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊伍，提高項目組織實施能力和監(jiān)督管理水平。鼓勵有條件的地區(qū)或部門統(tǒng)籌內(nèi)部機構改革需要，設立專門機構或整合專門力量，承擔PPP模式推廣職責。
在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式，是深化經(jīng)濟體制改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高財政資金效益、創(chuàng)新投融資機制、保障和改善民生的一項重要工作，事關人民群眾切身利益，全市上下要高度重視，積極穩(wěn)妥推進。各地、各部門要充分認識推廣政府和社會資本合作模式的重要意義，精心組織實施，加強協(xié)調(diào)配合，切實履行職責，形成工作合力，共同抓好落實。
常州市人民政府
2016年7月13日
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