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我國是一個(gè)農(nóng)村地域廣闊、農(nóng)業(yè)人口眾多的國家，農(nóng)村、農(nóng)民問題始終是關(guān)系黨和國家全局的根本性問題；農(nóng)業(yè)是社會(huì)其他一切產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，具有重要的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。但是農(nóng)業(yè)又是一個(gè)典型的風(fēng)險(xiǎn)性和天生的弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，它的經(jīng)濟(jì)效益要比第二、三產(chǎn)業(yè)低；農(nóng)民的自我保護(hù)能力相對(duì)也要比其他社會(huì)階層弱。參照發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展必須得到國家法律強(qiáng)有力的支持和保護(hù)；農(nóng)村社會(huì)改革的成果以及改革過程中出現(xiàn)的各種復(fù)雜社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系也必須及時(shí)運(yùn)用法律手段予以調(diào)整、引導(dǎo)和規(guī)范。因此，在我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，必須要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，以法律手段來規(guī)范、引導(dǎo)和保障農(nóng)業(yè)快速、持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展，法制農(nóng)業(yè)即成為歷史發(fā)展的必然要求，是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)各部門、廣大農(nóng)村干部和農(nóng)民群眾的共同愿望，也是建設(shè)共同富裕、文明新農(nóng)村、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本要求。因此常州市農(nóng)委于2011年6月15日至8月15日在常州市政府網(wǎng)民意調(diào)查一欄里開展農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法問卷調(diào)查，汲取廣大人民群眾的意見，以針對(duì)今后的工作能做合理的改善。本文結(jié)合調(diào)查研究所得，從分析農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法存在的問題和原因入手，研究全面推行農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法、貫徹實(shí)施農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法責(zé)任制和建立健全農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制等解決問題的對(duì)策。
從問卷調(diào)查情況看，了解農(nóng)業(yè)法律法規(guī)是通過電視等新聞媒體的占38.89%，有關(guān)部門法律宣傳活動(dòng)的占27.78%，自學(xué)的占22.22%，其他途徑的占11.11%；知道當(dāng)?shù)赜修r(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊(duì)（支隊(duì)）和執(zhí)法人員的占33.33%，不知道的占50.0%，聽說過的占16.67%；知道農(nóng)資企業(yè)要建立生產(chǎn)經(jīng)營檔案、農(nóng)資商品要有規(guī)范的標(biāo)簽標(biāo)識(shí)、包裝的占22.22%，基本知道的占27.78%，不知道的占50.0%；保證農(nóng)資產(chǎn)品質(zhì)量，需要政府加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的占50%，需要企業(yè)開展誠信生產(chǎn)經(jīng)營占33.33%，推行農(nóng)資連鎖經(jīng)營占16.67%。如果因購買或者使用假劣農(nóng)資造成損失自認(rèn)倒霉的占27.78%，向生產(chǎn)者或經(jīng)營者交涉要求其賠償?shù)恼?/span>22.22%，向有關(guān)部門投訴請(qǐng)求其幫助占50%；覺得農(nóng)業(yè)部門對(duì)假、劣農(nóng)資案件的查處客觀、公正的占16.67%，一般的占27.78%，隨企業(yè)與執(zhí)法人員關(guān)系的不同而不同占44.44%，不公正的占11.11%；認(rèn)為建立健全農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主要難點(diǎn)在于部門內(nèi)部認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的占22.22%，來自上面條條線線的干預(yù)的占22.22%，地方政府不重視的占55.56%；認(rèn)為目前農(nóng)業(yè)執(zhí)法存在的主要問題是因?yàn)轶w制不順，職能不到位的占50%，經(jīng)費(fèi)投入少，保障設(shè)施缺的占16.67%，人員素質(zhì)低，激勵(lì)機(jī)制少33.33%；對(duì)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法總體評(píng)價(jià)滿意的占16.67%，，比較滿意的占27.78%，不太滿意的占11.11%，不滿意的占38.89%，未接觸的占5.56%。
從這次的調(diào)查上可以看出，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法中仍然存在許多嚴(yán)重問題不容小覷。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
?。ㄒ唬┺r(nóng)業(yè)法律體系不完備，普法宣傳不到位
盡管目前我國的農(nóng)業(yè)立法工作取得了重大進(jìn)展，但是立法分布不均勻，有些亟需的法律法規(guī)還沒有制定出來，整個(gè)農(nóng)業(yè)法律體系還不完備。1、農(nóng)業(yè)法律法規(guī)不夠健全，比如關(guān)于農(nóng)村社會(huì)和文化發(fā)展、費(fèi)改稅等方面的立法仍未落實(shí)，小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村文化衛(wèi)生事業(yè)等方面的法律法規(guī)都還不夠健全；2、有些農(nóng)業(yè)立法已略顯滯后性，有關(guān)經(jīng)濟(jì)立法、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力合理流動(dòng)與配置、農(nóng)村社會(huì)保障、對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支持、保護(hù)、管理等方面已不能完全適應(yīng)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，略顯滯后性；3、部分法律法規(guī)本身存在一些問題，如有些法律、行政法規(guī)仍帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，義務(wù)性規(guī)范多而權(quán)力性規(guī)范比較少，體現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)行政企分開的原則不夠，對(duì)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)的規(guī)定還不夠，還有些法律法規(guī)過于原則，缺乏可操作性，不能有效的解決實(shí)際問題，有些規(guī)定針對(duì)性不足等等。4、農(nóng)業(yè)法律實(shí)施的相關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章不健全，普法宣傳也很不到位。農(nóng)業(yè)法律頒布實(shí)施后，與實(shí)施相關(guān)的配套法規(guī)規(guī)章跟不上，健全不起來，即使現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)，由于普法宣傳不很到位，普及程度不高，農(nóng)民不知法、不懂法，缺乏運(yùn)用法律保護(hù)自己切身利益的意識(shí)，對(duì)用法、守法、護(hù)法的認(rèn)識(shí)更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
?。ǘ┺r(nóng)業(yè)行政執(zhí)法環(huán)境較差，執(zhí)法效果受影響
執(zhí)法環(huán)境可歸納為硬環(huán)境和軟環(huán)境兩類。硬環(huán)境包括執(zhí)法者自身所具備的文化素養(yǎng)、法律素養(yǎng)、社會(huì)公德意識(shí)、智力水平、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等內(nèi)容，直接決定執(zhí)法活動(dòng)的結(jié)果，并具有法律法規(guī)本身所具有的剛性、技術(shù)性和可操作性的特征；軟環(huán)境包含黨政機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的重視程度、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障、人們對(duì)法律法規(guī)本身的認(rèn)同程度及對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的認(rèn)同程度等諸多外部因素，它影響和制約執(zhí)法活動(dòng)的結(jié)果。 目前我國的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法環(huán)境令人擔(dān)憂，粗暴執(zhí)法、暴力抗法常有發(fā)生，拒絕執(zhí)法檢查，毆打、辱罵執(zhí)法人員，假冒偽劣農(nóng)資充斥農(nóng)資市場(chǎng)坑農(nóng)害農(nóng)事件等等屢禁不止，長此以往，既動(dòng)搖了法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性又嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)秩序，影響了黨和政府的形象，勢(shì)必造成嚴(yán)重的社會(huì)危害。
形成如此不良農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法環(huán)境的原因?yàn)椋?span>1、決策者的認(rèn)識(shí)缺位。目前，大多黨政領(lǐng)導(dǎo)干部只注重投資環(huán)境的營造而忽視或淡忘執(zhí)法環(huán)境的建設(shè)。2、農(nóng)業(yè)行政相對(duì)人守法自覺性不夠。由于法律意識(shí)淡薄、思想認(rèn)識(shí)誤區(qū)、受利益驅(qū)使或行為習(xí)慣等諸多因素影響，農(nóng)業(yè)行政相對(duì)人不能夠自覺依法辦事、遵守法律，是故存在著大量假冒農(nóng)資、違規(guī)經(jīng)營、暴力抗法等現(xiàn)象。3、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的可塑性。法律法規(guī)賦予農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員一定的自由裁量權(quán)是十分必要的，但要適度，若自由裁量權(quán)彈性過大，執(zhí)法人員的文化素養(yǎng)、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、法律水平又參差不齊，勢(shì)必會(huì)形成對(duì)同一行政違法行為不同執(zhí)法人員處理會(huì)有不同的處罰結(jié)果發(fā)生，這樣必然會(huì)影響法律的公正性和人們對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的認(rèn)同程度。
?。ㄈ?span> 農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全，隊(duì)伍整體素質(zhì)不高
由于歷史的體制的原因，參與農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的涉及種子、土肥、植保、蠶種、畜牧獸醫(yī)、飼料、農(nóng)機(jī)、漁業(yè)等多個(gè)機(jī)構(gòu)，行政管理和行政執(zhí)法常常是分散在這些業(yè)務(wù)科站，并結(jié)合業(yè)務(wù)工作一并進(jìn)行的，由此造成了政事不分、水平不高、力度不夠且力量分散、多部門協(xié)調(diào)困難、責(zé)任不明確一系列問題。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全，執(zhí)法主體混亂，政出多門、多頭執(zhí)法嚴(yán)重影響了執(zhí)法效果；農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法必要經(jīng)費(fèi)和裝備的缺乏以及統(tǒng)一、系統(tǒng)的上級(jí)執(zhí)法指導(dǎo)的缺乏，同樣也影響了農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的順利進(jìn)行。
我國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍基本上是在抽調(diào)各業(yè)務(wù)科站工作人員基礎(chǔ)上組建起來的，這支隊(duì)伍中有相當(dāng)部分人或者缺乏法律專業(yè)知識(shí)，或者不熟悉農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)，或者農(nóng)業(yè)行政管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，加之一些地方對(duì)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員又是只注重使用而忽視培訓(xùn)提高，因而在履行法定職責(zé)中，一些執(zhí)法人員不能大膽執(zhí)法，甚至執(zhí)法不當(dāng)、執(zhí)法有誤，造成不良了影響。具體表現(xiàn)在：不明職權(quán)、執(zhí)法不到位或越權(quán)行政；違反法定程序，忽視取證，執(zhí)法文書不規(guī)范，不嚴(yán)格按法定程序執(zhí)法；有些執(zhí)法人員缺乏應(yīng)有的職業(yè)道德，執(zhí)法態(tài)度不嚴(yán)謹(jǐn)，甚至執(zhí)法中出現(xiàn)失職、瀆職行為。部門利益、地方利益濃厚，執(zhí)法依據(jù)和對(duì)行政相對(duì)人利益保護(hù)措施的缺位，導(dǎo)致執(zhí)法隨意性大，嚴(yán)重侵犯行政相對(duì)人的利益和影響了行政執(zhí)法隊(duì)伍的形象。
?。ㄋ模┺r(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不完善，對(duì)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督不力
隨著我國農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的發(fā)展，從國家到地方農(nóng)業(yè)行政部門也開始重視建立執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，但是總的來看由于法制尚不健全，對(duì)建立有效執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制認(rèn)識(shí)也還不夠，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制還很不完善。
1、絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)部門沒有設(shè)置專門的法制管理機(jī)構(gòu)和專職人員，這就難以正常開展對(duì)日常農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法活動(dòng)的指導(dǎo)與監(jiān)督；即使設(shè)置了法制管理機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T的，對(duì)如何建立有效的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的重視和研究還很不夠，對(duì)內(nèi)部具體行政執(zhí)法行為的指導(dǎo)和監(jiān)督跟不上，其作用也沒能得到充分發(fā)揮。
2、大多數(shù)地方農(nóng)業(yè)部門尚未實(shí)行“查處分離”制度，即由統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)的同一辦案人員既負(fù)責(zé)案件的調(diào)查工作又負(fù)責(zé)做出或提出處罰決定，這種“查處一條龍”無監(jiān)督制約的執(zhí)法行為，不僅難以保證處罰決定的合法、公正性，也不利于廉政建設(shè)。
3、對(duì)有爭(zhēng)議的具體行政行為，除少數(shù)被申請(qǐng)復(fù)議或被提起行政訴訟、由復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)核做出復(fù)議決定或由人民法院進(jìn)行審理做出判決之外，那些大量未被復(fù)議或被提起訴訟的行政爭(zhēng)議案件，卻無人去復(fù)核審查，不受任何監(jiān)督或制約，這就難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正那些不當(dāng)或錯(cuò)誤的執(zhí)法行為。
經(jīng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前規(guī)范農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的是重中之重，我們也必須做好這六方面工作： （一）加大農(nóng)業(yè)法律法規(guī)的普法力度；（二）建立完備的農(nóng)業(yè)法制體系；（三）大力提高執(zhí)法人員素質(zhì)；（四）優(yōu)化農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法環(huán)境；（五）貫徹落實(shí)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法責(zé)任制；（六）建立健全農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督體系。
此外，還要建立完善農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法檢查機(jī)制，注重發(fā)揮人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察等權(quán)力監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，使農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督工作制度化、經(jīng)?；?。
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