1.問：《條例》出臺的背景是什么？
答：防范和處置非法集資是一項長期、復(fù)雜、艱巨的系統(tǒng)性工程，關(guān)系人民群眾切身利益、經(jīng)濟(jì)金融健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定。近年來，非法集資案件高發(fā)多發(fā)，屢禁不止，糾而復(fù)生，已成為金融領(lǐng)域的“頑疾”。對此，黨中央、國務(wù)院高度重視，出臺有關(guān)文件明確了防范和處置非法集資的基本原則、工作機(jī)制、工作責(zé)任、具體舉措和重點(diǎn)任務(wù)；各地區(qū)各部門采取有力措施嚴(yán)厲打擊非法集資犯罪，化解存量、遏制增量、防控變量，取得積極成效，風(fēng)險總體可控。同時，當(dāng)前非法集資形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，打非處非工作中仍面臨不少問題和困難。為全面深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，著力解決行政機(jī)關(guān)防范和處置非法集資的法律依據(jù)不足、手段不夠等問題，提升行政處置效能，推動關(guān)口前移，加強(qiáng)源頭防控，國務(wù)院決定出臺《條例》，將防范和處置非法集資工作納入法治化、規(guī)范化軌道，以更好保護(hù)人民群眾財產(chǎn)安全。
2. 問：《條例》的總體思路是什么？
答：《條例》著眼于貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于打好防范化解重大金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的決策部署，堅持用法治的辦法加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管，著力構(gòu)建齊抓共管、群防群治、各盡其責(zé)、通力協(xié)作的非法集資綜合治理格局。在防范和處置非法集資的具體制度設(shè)計上遵循以下思路：
一是堅持防范為主、打早打小。為充分發(fā)揮相關(guān)各方在防范和處置非法集資中的作用，要求健全完善監(jiān)測預(yù)警、宣傳教育、行業(yè)自律、舉報獎勵等各項制度，扎實(shí)做好市場主體登記管理、互聯(lián)網(wǎng)管理、廣告和信息管理、資金異常流動監(jiān)測等工作，進(jìn)一步強(qiáng)化和完善防范措施。強(qiáng)調(diào)對非法集資加強(qiáng)行政處置，露頭就打，力爭在萌芽階段發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，在苗頭狀態(tài)化解隱患，防止小風(fēng)險演化成大問題。
二是堅持齊抓共管、群防群治?！稐l例》延續(xù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好防范和處置非法集資工作的意見》（國發(fā)〔2015〕59號）精神，堅持省級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)防范和處置非法集資工作負(fù)總責(zé)，同時明確行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)落實(shí)監(jiān)督管理職責(zé)；規(guī)定特定市場主體、行業(yè)協(xié)會商會、基層自治組織的職責(zé)義務(wù)，發(fā)揮新聞媒體、人民群眾的監(jiān)督作用，打造政府牽頭負(fù)責(zé)、各方深入?yún)⑴c、人民群眾積極響應(yīng)的治理格局。
三是堅持問題導(dǎo)向、補(bǔ)齊短板。《條例》針對地方政府處置非法集資法律依據(jù)不足、手段措施不夠、支持保障不到位等問題，建立健全政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)單位參加的工作機(jī)制，賦予處置非法集資牽頭部門組織調(diào)查認(rèn)定職權(quán)和相應(yīng)處置手段，明確行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門防范和配合處置的職責(zé)，要求建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。
3. 問：《條例》的適用范圍是怎樣規(guī)定的？
答：《條例》第二條第二款明確規(guī)定：“非法集資的防范以及行政機(jī)關(guān)對非法集資的處置，適用本條例。”非法集資刑事案件的處置，按照《刑法》及相關(guān)司法解釋、規(guī)范性文件等辦理。
4. 問：《條例》是如何界定非法集資的？
答：《條例》第二條第一款規(guī)定：“本條例所稱非法集資，是指未經(jīng)國務(wù)院金融管理部門依法許可或者違反國家金融管理規(guī)定，以許諾還本付息或者給予其他投資回報等方式，向不特定對象吸收資金的行為?！痹摱x明確了非法集資的三要件：一是“未經(jīng)國務(wù)院金融管理部門依法許可或者違反國家金融管理規(guī)定”，即非法性；二是“許諾還本付息或者給予其他投資回報”，即利誘性；三是“向不特定對象吸收資金”，即社會性。
同時，《條例》第二條第二款明確“法律、行政法規(guī)對非法從事銀行、證券、保險、外匯等金融業(yè)務(wù)活動另有規(guī)定的，適用其規(guī)定”。
5. 問：怎樣理解非法集資定義中“未經(jīng)國務(wù)院金融管理部門依法許可或者違反國家金融管理規(guī)定”？
答：國務(wù)院金融管理部門是指“一行兩會一局”，即中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會、中國證監(jiān)會、國家外匯管理局（包含其分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)），不包括地方金融監(jiān)管部門。“國家金融管理規(guī)定”一般應(yīng)指國家金融管理法律法規(guī)。對于國家金融管理法律法規(guī)僅作原則性規(guī)定的，可以根據(jù)法律規(guī)定的精神并參考中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會、中國證監(jiān)會、國家外匯管理局等行政主管部門依照國家金融管理法律法規(guī)制定的部門規(guī)章或者國家有關(guān)金融管理的規(guī)定、辦法、實(shí)施細(xì)則等規(guī)范性文件予以認(rèn)定。
6. 問：怎樣把握非法集資定義中的“許諾還本付息或者給予其他投資回報”？
答：非法集資人許諾還本付息或給予其他投資回報（即“利誘性”），是非法集資區(qū)別于其他吸收資金行為的重要特征。需要注意的是，不是所有吸收資金的行為都是非法集資。例如，商業(yè)活動中收取押金、發(fā)放儲值卡等預(yù)收資金的行為，如果其目的主要是用于商業(yè)促銷、刺激消費(fèi)，未承諾投資回報，則不構(gòu)成“利誘性”要件。
7. 問：怎樣把握非法集資定義中的“向不特定對象吸收資金”？
答：“不特定對象”即社會公眾。在對這一要件進(jìn)行認(rèn)定時應(yīng)注意其例外情形，具體可參考《最高人民法院關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋〔2010〕18號）：未向社會公開宣傳，在親友或者單位內(nèi)部針對特定對象吸收資金的，不屬于非法集資。但最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》（公通字〔2014〕16號）又進(jìn)一步明確，在向親友或者單位內(nèi)部人員吸收資金過程中，明知親友或者單位內(nèi)部人員向不特定對象吸收資金而予以放任的，或者以吸收資金為目的，將社會人員吸收為單位內(nèi)部人員，并向其吸收資金的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為向社會公眾吸收資金。
8. 問：《條例》確定的防范和處置非法集資的原則是什么？
答：《條例》第四條明確規(guī)定：“國家禁止任何形式的非法集資，對非法集資堅持防范為主、打早打小、綜合治理、穩(wěn)妥處置的原則?！?
一是堅持防范為主。加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警，各方按職責(zé)扎實(shí)做好商事主體登記、互聯(lián)網(wǎng)管理、廣告和信息管理、資金監(jiān)測等工作，及時發(fā)現(xiàn)非法集資風(fēng)險并切斷傳播渠道。全方位加強(qiáng)防范非法集資宣傳教育，提高人民群眾風(fēng)險防范意識和識別能力，自覺抵制非法集資，從源頭上減少非法集資的發(fā)生。
二是堅持打早打小。賦予處置非法集資牽頭部門組織調(diào)查認(rèn)定職責(zé)和相應(yīng)措施手段，明確行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門防范和配合處置的職責(zé)，力爭在萌芽階段發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，在苗頭狀態(tài)化解隱患，防止小風(fēng)險演化成大問題。
三是堅持綜合治理。針對非法集資涉及面廣、涉眾性強(qiáng)的特點(diǎn)，在堅持省級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)防范和處置非法集資工作負(fù)總責(zé)的同時，進(jìn)一步明確行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)落實(shí)部門監(jiān)督管理職責(zé)，規(guī)定特定市場主體、行業(yè)協(xié)會商會的義務(wù)，發(fā)揮基層自治組織、新聞媒體、人民群眾的監(jiān)督作用，切實(shí)形成各盡其責(zé)、齊抓共管的綜合治理格局。
四是堅持穩(wěn)妥處置。明確非法集資的調(diào)查處置職責(zé)以及跨地區(qū)非法集資案件的管轄原則，賦予處置非法集資牽頭部門調(diào)查處置手段，對各類風(fēng)險分別采取不同措施積極化解。對非法集資資金清退作出規(guī)定，最大程度減少集資參與人損失，切實(shí)維護(hù)社會穩(wěn)定。
9. 問：《條例》對防范和處置非法集資工作機(jī)制作了哪些規(guī)定？
答：《條例》第五條、第六條對防范和處置非法集資工作機(jī)制作了如下規(guī)定：一是強(qiáng)調(diào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)防范和處置非法集資工作負(fù)總責(zé)。明確縣級以上地方人民政府建立健全政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的工作機(jī)制，有關(guān)單位應(yīng)參加該工作機(jī)制。二是規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)明確防范和處置非法集資工作機(jī)制的牽頭部門，并賦予其相應(yīng)的調(diào)查處置權(quán)力和手段。三是非法集資涉及諸多行業(yè)領(lǐng)域，要求行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門按照職責(zé)分工對本行業(yè)、領(lǐng)域非法集資履行防范和配合處置職責(zé)。四是國務(wù)院建立處置非法集資部際聯(lián)席會議制度，負(fù)責(zé)督促、指導(dǎo)有關(guān)部門和地方開展防范和處置非法集資工作，協(xié)調(diào)解決重大問題。此外，《條例》還在第三章第二十八條第一款專門強(qiáng)調(diào)，“國務(wù)院金融管理部門及其分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)，地方人民政府有關(guān)部門以及其他單位和個人，對處置非法集資工作應(yīng)當(dāng)給予支持、配合。”
《條例》規(guī)定的上述工作機(jī)制是對相關(guān)政策的延續(xù)，以及多年工作實(shí)踐的總結(jié)。2007年，《國務(wù)院關(guān)于同意建立處置非法集資部際聯(lián)席會議制度的批復(fù)》（國函〔2007〕4號）規(guī)定，建立由原銀監(jiān)會牽頭的處置非法集資部際聯(lián)席會議制度，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，會同有關(guān)部門和省級人民政府，建立“疏堵并舉、防治結(jié)合”的綜合治理長效機(jī)制?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于依法懲處非法集資有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)明電〔2007〕34號）要求，省級人民政府要把依法懲處非法集資列入重要工作議程，加快建立健全本地區(qū)依法懲處非法集資的工作機(jī)制和工作制度，做好相關(guān)工作。2015年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好防范和處置非法集資工作的意見》（國發(fā)〔2015〕59號）進(jìn)一步明確，省級人民政府是防范和處置非法集資的第一責(zé)任人，地方各級人民政府要有效落實(shí)屬地管理職責(zé)，各行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門要將防控本行業(yè)領(lǐng)域非法集資作為履行監(jiān)督管理職責(zé)的重要內(nèi)容，加強(qiáng)日常監(jiān)管。中央層面，充分發(fā)揮部際聯(lián)席會議作用，強(qiáng)化部門聯(lián)動，加強(qiáng)頂層推動，加大督促指導(dǎo)力度，增強(qiáng)工作合力。
10. 問：怎樣理解和把握《條例》規(guī)定的“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)明確牽頭部門”？
答：防范和處置非法集資工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多個部門齊抓共管、協(xié)同配合、綜合治理，既不能單打獨(dú)斗，也不能各行其是。因此，《條例》規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)明確防范和處置非法集資工作機(jī)制的牽頭部門，在監(jiān)測預(yù)警、調(diào)查認(rèn)定、監(jiān)督資金清退、行政處罰等工作中都賦予其重要職責(zé)，為處非工作機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供組織保障。處置非法集資牽頭部門作用發(fā)揮的如何，直接關(guān)系《條例》貫徹落實(shí)效果。
《條例》未直接指定“牽頭部門”，主要考慮是各地，尤其是縣、區(qū)一級處非機(jī)制的承接部門不盡相同。為做好工作銜接，各地應(yīng)充分考慮工作實(shí)際，本著保障依法有效開展行政處置的原則，明確處非牽頭部門。
11. 問：怎樣理解“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)明確牽頭防范和處置非法集資工作的人員”？
答：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府位于防范和處置非法集資第一線，承擔(dān)著宣傳教育、監(jiān)測預(yù)警、風(fēng)險排查和報告等工作職責(zé)，需保證工作力量。同時，考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單設(shè)牽頭部門存在實(shí)際困難，《條例》要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)明確牽頭負(fù)責(zé)防范和處置非法集資工作的人員。
對街道辦事處等派出機(jī)構(gòu)，《條例》未作明確規(guī)定。上級人民政府可以根據(jù)工作需要，要求街道辦事處明確牽頭負(fù)責(zé)防范和處置非法集資工作的人員。
12. 問：行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門的職責(zé)有哪些？
答：《條例》第五條第二款明確規(guī)定：“行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行業(yè)、領(lǐng)域非法集資的防范和配合處置工作。”行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化日常監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)本行業(yè)、領(lǐng)域非法集資的風(fēng)險排查和監(jiān)測預(yù)警，有針對性地開展防范非法集資宣傳教育活動。發(fā)現(xiàn)本行業(yè)、領(lǐng)域可能存在非法集資風(fēng)險的，對相關(guān)單位和個人進(jìn)行警示約談、責(zé)令整改，做好風(fēng)險早期化解。同時應(yīng)積極配合牽頭部門做好本行業(yè)、領(lǐng)域的非法集資行政處置工作。
13. 問：《條例》為什么要明確規(guī)定保障相關(guān)經(jīng)費(fèi)？
答：監(jiān)測預(yù)警、舉報獎勵、宣傳教育、案件處置等防范和處置非法集資工作的開展，都需要穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)作為保障。對非法集資風(fēng)險在苗頭時期及時處置化解，防止拖大拖炸，能夠有效降低后期處置成本，也能避免給群眾造成更大損失。因此，要算好經(jīng)濟(jì)賬、社會賬、政治賬。特別是在當(dāng)前非法集資形勢嚴(yán)峻的時期，有充足穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障做好防范和處置非法集資工作，經(jīng)濟(jì)效益和社會效益都很明顯。
14. 問：《條例》為什么強(qiáng)調(diào)要建立監(jiān)測預(yù)警機(jī)制和完備的監(jiān)測預(yù)警體系？
答：早監(jiān)測、早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警是實(shí)現(xiàn)非法集資打早打小的重要基礎(chǔ)。非法集資從線下向線上轉(zhuǎn)移，從城市向農(nóng)村蔓延，隱蔽性更強(qiáng)，發(fā)現(xiàn)難度更大，亟需建立健全立體化、社會化、信息化的監(jiān)測預(yù)警體系。近年來，各地各部門依托信息化技術(shù)、網(wǎng)格化管理和基層群眾自治力量，不斷提升監(jiān)測預(yù)警能力。國家非法集資監(jiān)測預(yù)警平臺已上線運(yùn)行，絕大部分省份已采用技術(shù)手段開展大數(shù)據(jù)監(jiān)測預(yù)警；連續(xù)多年開展全國非法集資風(fēng)險排查專項行動，積極做好舉報獎勵，線下群防群治深入推進(jìn)，及時發(fā)現(xiàn)并處置了一批苗頭性風(fēng)險。
在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，《條例》第二章對構(gòu)建監(jiān)測預(yù)警體系提出以下要求：一是加強(qiáng)大數(shù)據(jù)監(jiān)測。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，加強(qiáng)對非法集資的監(jiān)測預(yù)警。處置非法集資部際聯(lián)席會議推動建設(shè)國家監(jiān)測預(yù)警平臺，促進(jìn)地方、部門實(shí)現(xiàn)信息共享。聯(lián)席會議已發(fā)布《全國非法集資監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)規(guī)劃（2020—2022年）》，各地應(yīng)按照規(guī)劃要求抓緊推進(jìn)轄內(nèi)監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)地方平臺與國家平臺互聯(lián)互通，加快形成監(jiān)測預(yù)警“一張網(wǎng)”。二是做好風(fēng)險排查。各地、行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化日常監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)本行業(yè)、領(lǐng)域非法集資的風(fēng)險排查和監(jiān)測預(yù)警。為此，聯(lián)席會議已印發(fā)《關(guān)于做好涉嫌非法集資風(fēng)險常態(tài)化排查工作的意見》，指導(dǎo)推動各地、各部門做好涉嫌非法集資風(fēng)險常態(tài)化排查工作。三是充分發(fā)揮基層力量作用?！稐l例》明確要求各地要建立非法集資監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，納入社會治安綜合治理體系，發(fā)揮網(wǎng)格化管理和基層群眾自治組織作用；要求各地、各部門暢通舉報渠道，鼓勵社會公眾積極舉報涉嫌非法集資行為，第一時間發(fā)現(xiàn)風(fēng)險。四是抓住重點(diǎn)環(huán)節(jié)，建立非法集資可疑資金監(jiān)測機(jī)制。
15. 問：怎樣理解《條例》關(guān)于市場監(jiān)督管理部門加強(qiáng)企業(yè)、個體工商戶名稱和經(jīng)營范圍等商事登記管理的規(guī)定？
答：把好入口關(guān)是源頭防范非法集資風(fēng)險的關(guān)鍵舉措之一。金融是特許行業(yè)，一般工商企業(yè)一律不得從事或者變相從事法定金融業(yè)務(wù)，誰都不能“無照駕駛”?！稐l例》第九條明確提出，除法律、行政法規(guī)和國家另有規(guī)定外，對于名稱和經(jīng)營范圍中包含“金融”、“交易所”、“交易中心”、“理財”、“財富管理”、“股權(quán)眾籌”等字樣或者內(nèi)容的企業(yè)、個體工商戶，由市場監(jiān)管部門嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，不予辦理注冊登記。對現(xiàn)有的包含以上相關(guān)字樣的企業(yè)或個體工商戶，各地處置非法集資牽頭部門、市場監(jiān)督管理等有關(guān)部門應(yīng)建立會商機(jī)制，督促企業(yè)、個體工商戶盡快辦理變更或注銷登記。
16. 問：《條例》在涉嫌非法集資廣告和互聯(lián)網(wǎng)信息管理方面作了哪些規(guī)定？
答：通過廣告和互聯(lián)網(wǎng)傳播非法集資信息，是非法集資風(fēng)險擴(kuò)散、蔓延的重要途徑。為有效切斷非法集資信息傳播鏈條，《條例》第十條、第十一條對廣告發(fā)布規(guī)則、相關(guān)部門職責(zé)等作了針對性規(guī)定：一是禁止違法發(fā)布集資類廣告信息。《條例》明確：“除國家另有規(guī)定外，任何單位和個人不得發(fā)布包含集資內(nèi)容的廣告或者以其他方式向社會公眾進(jìn)行集資宣傳?！倍敲鞔_監(jiān)管職責(zé)?！稐l例》規(guī)定了市場監(jiān)督管理、互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理、電信主管部門和處置非法集資牽頭部門對涉嫌非法集資廣告監(jiān)測、涉嫌非法集資的互聯(lián)網(wǎng)信息和網(wǎng)站、移動應(yīng)用程序等互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的監(jiān)測職責(zé)，以及依法查處違法行為的責(zé)任，構(gòu)建非法集資廣告和互聯(lián)網(wǎng)信息治理長效機(jī)制。其中，處置非法集資牽頭部門會同互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門監(jiān)測涉嫌非法集資的互聯(lián)網(wǎng)信息，會同電信主管部門監(jiān)測涉嫌非法集資的網(wǎng)站、移動應(yīng)用程序等互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用。三是壓實(shí)廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者和互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者責(zé)任?！稐l例》規(guī)定，廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)查驗(yàn)相關(guān)證明文件，核對廣告內(nèi)容，對沒有相關(guān)證明文件且包含集資內(nèi)容的廣告，廣告經(jīng)營者不得提供設(shè)計、制作、代理服務(wù)，廣告發(fā)布者不得發(fā)布?；ヂ?lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對用戶發(fā)布信息的管理，不得制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播涉嫌非法集資的信息；發(fā)現(xiàn)涉嫌非法集資的信息，應(yīng)當(dāng)保存有關(guān)記錄，并向處置非法集資牽頭部門報告。
17. 問：怎樣發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)、非銀行支付機(jī)構(gòu)在防范非法集資中的前哨作用？
答：《條例》第十三條明確，防范非法集資是金融機(jī)構(gòu)、非銀行支付機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)。金融機(jī)構(gòu)、非銀行支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)健全內(nèi)部管理制度、開展宣傳教育、加強(qiáng)資金異動監(jiān)測。首先，各類金融機(jī)構(gòu)、非銀行支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)看好自己的門、管好自己的人，禁止機(jī)構(gòu)和員工參與非法集資，防止他人利用其經(jīng)營場所、銷售渠道從事非法集資。其次，金融機(jī)構(gòu)、非銀行支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將經(jīng)營場所作為防非宣傳窗口，發(fā)揮網(wǎng)點(diǎn)廣、員工多、專業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)勢，加強(qiáng)對公眾宣傳教育。第三，做好資金異動監(jiān)測和報告線索，這是金融機(jī)構(gòu)、非銀行支付機(jī)構(gòu)“站崗放哨”的核心。各金融機(jī)構(gòu)、非銀行支付機(jī)構(gòu)應(yīng)將防范非法集資納入其內(nèi)控合規(guī)、案件防控、金融知識普及等重要內(nèi)容，并依法嚴(yán)格執(zhí)行大額交易和可疑交易報告制度，對涉嫌非法集資資金異常流動的相關(guān)賬戶進(jìn)行分析識別，并及時報告。
18.《條例》對開展防范非法集資宣傳有什么要求？
答：加強(qiáng)宣傳教育，提高人民群眾的防范意識和能力，是防范非法集資的治本之策?！稐l例》第十五條對開展宣傳教育規(guī)定了以下內(nèi)容：一是建立上下聯(lián)動的工作機(jī)制，推動全國范圍內(nèi)防范非法集資宣傳教育工作。二是構(gòu)建常態(tài)化宣傳格局。要求地方各級人民政府充分運(yùn)用各類媒介或者載體，以法律政策解讀、典型案例剖析、風(fēng)險警示教育等方式，向社會公眾宣傳非法集資的違法性、危害性及其表現(xiàn)形式等，開展常態(tài)化宣傳。三是整合各方力量，形成宣傳合力?！稐l例》明確了各行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門以及行業(yè)協(xié)會、商會等相關(guān)各方的宣傳責(zé)任。四是強(qiáng)化媒體社會責(zé)任，要求其積極開展公益宣傳，并依法對非法集資進(jìn)行輿論監(jiān)督。
19. 問：如何把握《條例》關(guān)于鼓勵舉報涉嫌非法集資行為的規(guī)定？
答：建立舉報獎勵制度的目的就是發(fā)動群眾力量防范非法集資，打一場人民戰(zhàn)爭，實(shí)現(xiàn)群防群治?！稐l例》第十六條、第十七條明確要求處非牽頭部門及其他有關(guān)部門應(yīng)通過多種方式接受群眾舉報，同時也規(guī)定了居民委員會、村民委員會發(fā)現(xiàn)所在區(qū)域有涉嫌非法集資行為的，有向相關(guān)部門報告的義務(wù)。各地在具體工作中也可以與網(wǎng)格治理結(jié)合起來，進(jìn)一步改進(jìn)和創(chuàng)新獎勵制度機(jī)制，加大力度，降低門檻，簡化流程，更加符合工作實(shí)際，更好地調(diào)動人民群眾舉報積極性。
20.《條例》關(guān)于“對相關(guān)單位和個人警示約談”是如何規(guī)定的？
答：《條例》第十八條規(guī)定：“處置非法集資牽頭部門和行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)本行政區(qū)域或者本行業(yè)、領(lǐng)域可能存在非法集資風(fēng)險的，有權(quán)對相關(guān)單位和個人進(jìn)行警示約談，責(zé)令整改?！贝藯l規(guī)定是早期糾正措施，主要目的是防早化小，真正把風(fēng)險化解在苗頭時期。警示約談、責(zé)令整改是一種防范措施，一旦發(fā)現(xiàn)非法集資風(fēng)險，無需經(jīng)調(diào)查認(rèn)定即可以采取。警示約談既可以由處置非法集資牽頭部門組織相關(guān)單位聯(lián)合開展，也可以由行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門或者處置非法集資牽頭部門單獨(dú)開展。
21. 問：如何理解《條例》第十九條規(guī)定的啟動調(diào)查認(rèn)定的幾種情形？
答：《條例》第十九條規(guī)定了啟動調(diào)查認(rèn)定的五種行為，一旦發(fā)現(xiàn)這五種行為之一，就需要及時啟動行政調(diào)查。
對所調(diào)查行為性質(zhì)的認(rèn)定，需結(jié)合非法集資的“三性”（非法性、利誘性和社會性）進(jìn)行判斷，只有同時符合“三性”構(gòu)成要件的才能認(rèn)定為非法集資行為。
22. 問：《條例》關(guān)于跨區(qū)域非法集資行政處置的管轄是怎樣規(guī)定的？
答：《條例》第二十條第一款規(guī)定：“對跨行政區(qū)域的涉嫌非法集資行為，非法集資人為單位的，由其登記地處置非法集資牽頭部門組織調(diào)查認(rèn)定；非法集資人為個人的，由其住所地或者經(jīng)常居住地處置非法集資牽頭部門組織調(diào)查認(rèn)定?！?
主要考慮是：行政處置主要針對苗頭風(fēng)險打早打小，由登記地管轄更易操作。同時，以登記地處置為主有利于引導(dǎo)各地在招商引資等過程中提高風(fēng)險識別和預(yù)判意識，加強(qiáng)準(zhǔn)入把關(guān)；也有利于督促登記地地方政府加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，減少非法集資風(fēng)險。
對非法集資人為個人，且住所地與經(jīng)常居住地不一致的，可參考《中華人民共和國民法典》第二十五條規(guī)定（即自然人以戶籍登記或者其他有效身份登記記載的居所為住所；經(jīng)常居所與住所不一致的，經(jīng)常居所視為住所）。
行政處置的管轄權(quán)規(guī)定有別于刑事案件，刑事案件牽頭地的確定仍應(yīng)按照刑事法律及相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
23. 問：《條例》規(guī)定了哪些行政調(diào)查、處置措施？
答：為及時有效處置非法集資，《條例》明確賦予處置非法集資牽頭部門相關(guān)手段措施。
在調(diào)查認(rèn)定階段，《條例》第二十一條、第二十二條規(guī)定，處置非法集資牽頭部門有權(quán)進(jìn)入涉嫌非法集資的場所調(diào)查取證，詢問與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個人，查閱、復(fù)制與被調(diào)查事件有關(guān)的資料并依法予以封存，依法查詢有關(guān)賬戶，要求暫停集資行為，通知市場監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)部門暫停為涉嫌非法集資的有關(guān)單位辦理設(shè)立、變更或者注銷登記等。
在處置階段，《條例》第二十三、二十四條規(guī)定，處置非法集資牽頭部門有權(quán)查封有關(guān)經(jīng)營場所，查封、扣押有關(guān)資產(chǎn)，責(zé)令非法集資人、非法集資協(xié)助人立即停止有關(guān)非法活動、追回、變價出售有關(guān)資產(chǎn)用于清退集資資金，按照規(guī)定通知出入境邊防檢查機(jī)關(guān)限制有關(guān)人員出境等。
24. 問：如何理解“依法查詢涉嫌非法集資的有關(guān)賬戶”？
答：《商業(yè)銀行法》第二十九條第二款規(guī)定，對個人儲蓄存款，商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或者個人查詢、凍結(jié)、扣劃，但法律另有規(guī)定的除外。第三十條規(guī)定，對單位存款，商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或者個人查詢，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；有權(quán)拒絕任何單位或者個人凍結(jié)、扣劃，但法律另有規(guī)定的除外。
因此，查詢個人賬戶以及凍結(jié)、劃扣個人賬戶和單位賬戶只能由法律作出規(guī)定。《條例》作為行政法規(guī)，規(guī)定的依法查詢涉嫌非法集資的有關(guān)賬戶，指的是單位賬戶。按照要求，查詢涉嫌非法集資的單位賬戶，必須經(jīng)處置非法集資牽頭部門主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。
25. 問：《條例》關(guān)于非法集資“行刑銜接”有哪些規(guī)定？
答：《條例》第二十三條第一款規(guī)定：“發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時將案件移送公安機(jī)關(guān)，并配合做好相關(guān)工作”?！稐l例》旨在加強(qiáng)前端行政處置，并不意味著削弱后端刑事打擊。當(dāng)前非法集資形勢依然嚴(yán)峻，存量風(fēng)險規(guī)模大，增量風(fēng)險快速積累，刑事打擊不能弱化。
《條例》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對非法集資行為的調(diào)查認(rèn)定，不是依法追究刑事責(zé)任的必經(jīng)程序”。這與最高人民法院《關(guān)于非法集資刑事案件性質(zhì)認(rèn)定問題的通知》（法〔2011〕262號）和最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》（公通字〔2014〕16號）相關(guān)規(guī)定是一致的。
處置非法集資牽頭部門與公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)密切配合，建立健全案件線索移送機(jī)制，形成工作合力。
26. 問：如何把握《條例》第二十四條規(guī)定的限制出境措施？
答：《條例》第二十四條第一款第三項規(guī)定，經(jīng)設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府處置非法集資牽頭部門決定，可以按照規(guī)定通知出入境邊防檢查機(jī)關(guān)，限制非法集資的個人或者非法集資單位的控股股東、實(shí)際控制人、董事、監(jiān)事、高級管理人員以及其他直接責(zé)任人員出境。該措施設(shè)定的上位法依據(jù)是《中華人民共和國出境入境管理法》第十二條、第二十八條。
《條例》規(guī)定該項措施，主要目的是防范非法集資人卷款出境。各地應(yīng)根據(jù)工作需要，綜合考慮適用對象情況、違法違規(guī)程度、外逃可能性等因素，慎重決定、規(guī)范審批。
各省（區(qū)、市）人民政府處置非法集資牽頭部門應(yīng)與本轄區(qū)相關(guān)出入境邊防檢查總站對接。在《實(shí)施細(xì)則》中明確原則要求，并制定專門制度措施，進(jìn)一步規(guī)范操作流程，明確采取、延長、撤銷限制出境措施的適用情形、審批程序等，嚴(yán)防道德風(fēng)險、廉政風(fēng)險、失泄密風(fēng)險。
27. 問：如何理解《條例》規(guī)定的任何單位和個人不得從非法集資中獲取經(jīng)濟(jì)利益？
答：“任何人不因不法行為獲利”是古老的法律格言，也是現(xiàn)代法治社會的一項重要共識?！稐l例》遵循這一立法精神，在第二十五條規(guī)定，任何單位和個人不得從非法集資中獲取經(jīng)濟(jì)利益。
具體體現(xiàn)在以下幾個方面：一是規(guī)定非法集資人和非法集資協(xié)助人應(yīng)當(dāng)向集資參與人清退集資資金，并對其處以重罰。非法集資人和非法集資協(xié)助人不能同時履行所承擔(dān)的清退集資資金和繳納罰款義務(wù)時，先清退集資資金。二是其他因非法集資獲利的主體，包括《條例》第二十六條規(guī)定的從非法集資中獲得經(jīng)濟(jì)利益的非法集資人及其股東、實(shí)際控制人、董事、監(jiān)事、高級管理人員、其他相關(guān)人員，以及在非法集資中獲得廣告費(fèi)、代言費(fèi)、代理費(fèi)、好處費(fèi)、返點(diǎn)費(fèi)、傭金、提成等經(jīng)濟(jì)利益的主體等，都應(yīng)全額退回所獲利益，作為清退集資資金來源。三是集資參與人從非法集資中獲得過收益的，在資金清退時應(yīng)予折抵本金；從非法集資中獲取的超出本金以外的經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)當(dāng)依法退回，作為清退集資資金來源。
28. 問：《條例》對非法集資資金清退作了哪些規(guī)定？
答：《條例》堅持最大限度保護(hù)人民群眾合法權(quán)益，明確非法集資人、非法集資協(xié)助人應(yīng)當(dāng)向集資參與人清退集資資金，清退過程應(yīng)當(dāng)接受處置非法集資牽頭部門監(jiān)督。
《條例》第二十六條明確清退資金的六類來源，包括：非法集資資金余額；非法集資資金的收益或者轉(zhuǎn)換的其他資產(chǎn)及其收益；非法集資人及其股東、實(shí)際控制人、董事、監(jiān)事、高級管理人員和其他相關(guān)人員從非法集資中獲得的經(jīng)濟(jì)利益；非法集資人隱匿、轉(zhuǎn)移的非法集資資金或者相關(guān)資產(chǎn)；在非法集資中獲得的廣告費(fèi)、代言費(fèi)、代理費(fèi)、好處費(fèi)、返點(diǎn)費(fèi)、傭金、提成等經(jīng)濟(jì)利益；可以作為清退集資資金的其他資產(chǎn)。
《條例》第二十六條第五項規(guī)定的清退集資資金來源，不限于非法集資協(xié)助人的獲利，也包括其他主體在非法集資活動中獲得的廣告費(fèi)、代言費(fèi)、代理費(fèi)、好處費(fèi)、返點(diǎn)費(fèi)、傭金、提成等經(jīng)濟(jì)利益。
為盡可能清退集資資金，《條例》第三十二條規(guī)定：“非法集資人、非法集資協(xié)助人不能同時履行所承擔(dān)的清退集資資金和繳納罰款義務(wù)時，先清退集資資金?！?
刑事案件追贓挽損、資金清退仍按刑事相關(guān)法律規(guī)定辦理。
29. 問：如何理解《條例》規(guī)定的參與非法集資損失自擔(dān)？
答：《條例》第二十五條第三款規(guī)定“因參與非法集資受到的損失，由集資參與人自行承擔(dān)”，是指非法集資人、非法集資協(xié)助人按照應(yīng)追盡追、應(yīng)退盡退的原則向集資參與人清退資金后，仍有損失的，由集資參與人自行承擔(dān)。
第一，1998年發(fā)布的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》（國務(wù)院令第247號，以下簡稱《兩非取締辦法》）明確提出，因參與非法金融業(yè)務(wù)活動受到的損失，由參與者自行承擔(dān)?！稐l例》沿用該規(guī)定，體現(xiàn)了政策的一致性。
第二，損失自擔(dān)并不意味著政府放手不管。各地各有關(guān)部門歷來把追贓挽損作為查處非法集資案件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全力以赴開展資金清退，千方百計減少集資參與人損失。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》（公通字〔2014〕16號）和《關(guān)于辦理非法集資刑事案件若干問題的意見》（高檢會〔2019〕2號）均對涉案財物追繳處置作了規(guī)定?！稐l例》第二十五條規(guī)定“非法集資人、非法集資協(xié)助人應(yīng)當(dāng)向集資參與人清退集資資金”；第二十六條明確了清退集資資金的六類來源；第三十二條規(guī)定“非法集資人、非法集資協(xié)助人不能同時履行所承擔(dān)的清退集資資金和繳納罰款義務(wù)時，先清退集資資金”。這些規(guī)定都體現(xiàn)了最大限度挽回集資參與人損失、維護(hù)其合法權(quán)益的立法精神。
30. 問：怎樣理解“集資參與人”的表述？
答：一方面，“集資參與人”是沿用相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件的慣常表述。1998年《兩非取締辦法》已采用“參與者”表述。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》（公通字〔2014〕16號）和《關(guān)于辦理非法集資刑事案件若干問題的意見》（高檢會〔2019〕2號）均使用了“集資參與人”概念。
另一方面，“集資參與人”是一個中性表述?！稐l例》在總則部分對非法集資人、非法集資協(xié)助人作了定義，強(qiáng)調(diào)其“非法”屬性，將其列為打擊對象，在法律責(zé)任章節(jié)明確對其進(jìn)行懲處。而“集資參與人”則是一個客觀稱謂，與“非法集資人”和“非法集資協(xié)助人”稱謂存在顯著區(qū)別，既不是負(fù)面定性，也不影響當(dāng)事人的合法權(quán)利。
31. 問：《條例》在明確法律責(zé)任、加大懲處力度方面作了哪些規(guī)定？
答：《條例》強(qiáng)調(diào)對非法集資人、非法集資協(xié)助人要必罰、重罰、嚴(yán)處，以形成有力震懾。一是在懲處對象方面，除非法集資單位和個人外，還對非法集資單位的法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人、直接責(zé)任人以及非法集資協(xié)助人進(jìn)行處罰。二是在處罰種類和處罰力度方面，按照處罰力度與危害程度相匹配原則，給予警告、處以罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、吊銷營業(yè)執(zhí)照或者登記證書的處罰。特別需要注意的是，對非法集資人是以集資金額作為基數(shù)處罰，即處集資金額20%以上1倍以下的罰款。對非法集資協(xié)助人處違法所得1倍以上3倍以下的罰款等。2020年剛出臺的《刑法修正案（十一）》中，對非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪取消了罰金刑上限，這在立法思路上都體現(xiàn)了“重罰”的理念。
同時，《條例》還對未履行非法集資防范義務(wù)的廣告經(jīng)營者和發(fā)布者、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者、金融機(jī)構(gòu)、非銀行支付機(jī)構(gòu)、國家機(jī)關(guān)工作人員等明確處罰要求，旨在督促相關(guān)各方履職盡責(zé)，使任何一方都不能懈怠、瀆職。
32. 問：如何理解各地可以根據(jù)《條例》制定實(shí)施細(xì)則？
答：《條例》第三十八條規(guī)定：“各省、自治區(qū)、直轄市可以根據(jù)本條例制定防范和處置非法集資工作實(shí)施細(xì)則。”主要考慮是各地要依據(jù)《條例》開展執(zhí)法，還需對一些內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化。各地非法集資形勢特點(diǎn)、處非工作機(jī)制及相關(guān)工作基礎(chǔ)不同，鼓勵各地因地制宜制定實(shí)施細(xì)則。各地可根據(jù)實(shí)際，對實(shí)施細(xì)則的制定一步到位，或者分步走。分步走的，要本著急用先行原則，先以省政府或省處非領(lǐng)導(dǎo)小組名義下發(fā)文件，對牽頭部門、任務(wù)分工、執(zhí)法權(quán)責(zé)等關(guān)鍵問題予以明確，確保各市縣、各部門有章可循；一段時間后，再綜合執(zhí)法實(shí)踐，固化完善相關(guān)規(guī)定，以政府規(guī)章等形式正式出臺實(shí)施細(xì)則。
33. 問：為何要廢止《兩非取締辦法》？
答：隨著法律體系不斷完善，目前《兩非取締辦法》關(guān)于非法金融活動處置的部分內(nèi)容在《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》《外匯管理條例》等法律、行政法規(guī)中已有較為明確的規(guī)定。《條例》又對處置非法集資機(jī)制等作了相應(yīng)規(guī)定，對于未經(jīng)依法許可或者違反國家金融管理規(guī)定，擅自從事發(fā)放貸款、支付結(jié)算、票據(jù)貼現(xiàn)等金融業(yè)務(wù)活動的，《條例》第三十九條明確：“由國務(wù)院金融管理部門或者地方金融管理部門按照監(jiān)督管理職責(zé)分工進(jìn)行處置”；同時規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對其他非法金融業(yè)務(wù)活動的防范和處置沒有明確規(guī)定的，參照本條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！薄稐l例》作出上述規(guī)定后，《兩非取締辦法》內(nèi)容已被有關(guān)法律法規(guī)涵蓋，因此《條例》施行時，《兩非取締辦法》同時廢止。
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