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　　發(fā)布會主席臺
　　
　　發(fā)布會現(xiàn)場
　　
　　陸  煒   市委宣傳部新聞發(fā)布管理處處長

    【陸    煒】：歡迎大家參加今天的《常州市行政執(zhí)法程序暫行規(guī)定》新聞發(fā)布會，參加今天發(fā)布會的有市政府法制辦副主任吳向方、市政府法制辦行政執(zhí)法監(jiān)督處處長姜偉文。下面請吳主任為我們做新聞發(fā)布。    

    
　　吳向方  市政府法制辦副主任

    【吳向方】： 
　　各位記者朋友，大家上午好！
　　首先非常感謝大家前來聽我向大家發(fā)布《常州市行政執(zhí)法程序暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）的有關(guān)情況。
　　一、出臺背景
　　大家都知道，行政執(zhí)法就是指行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)作出影響公民、法人或者其他組織權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為。簡單地說，就是行政機關(guān)通過依法行使由法律規(guī)范所賦予的職權(quán)來管理和服務(wù)社會的行為，典型的如行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收等等。對于行政執(zhí)法職權(quán)的分類，目前國家沒有統(tǒng)一的規(guī)定，根據(jù)行政法原理和省、市政府有關(guān)行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行的規(guī)定，以及行政執(zhí)法實際情況，我市在“三合一”陽光政務(wù)平臺將行政執(zhí)法職權(quán)主要分為11類，包括行政許可、行政處罰、行政強制、非行政許可審批、行政裁決、行政征收、行政征用、行政確認(rèn)、行政給付、行政獎勵、行政檢查。這種分類比較全面和具體，《暫行規(guī)定》對此予以肯定并進行了統(tǒng)一規(guī)范。
　　在1996年第一部規(guī)范行政執(zhí)法程序的法律《行政處罰法》正式實施以前，行政機關(guān)實施行政處罰存在諸多問題，主要表現(xiàn)在：有些行政機關(guān)隨意設(shè)定行政處罰，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作部門都可以發(fā)個文件規(guī)定一個新的處罰事項；沒有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)、組織和人員去實施處罰，一個老大媽帶個紅袖章就可以執(zhí)法了；實施行政處罰的程序混亂，缺少必要的監(jiān)督和制約，隨意性很大，罰款撕張收據(jù)就完成了，沒有任何法律文書等等，特別是有些地方和部門隨意罰款，或一事幾次罰、幾個部門罰，人民群眾很有意見。而在2004年《行政許可法》正式實施前，關(guān)系人民群眾切身利益的行政許可這一行政執(zhí)法行為的設(shè)定和實施過程中，也存在著很多問題，如有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)隨意設(shè)定行政許可；辦理行政許可環(huán)節(jié)過多、手續(xù)繁瑣、時限過長、“暗箱操作”，老百姓辦事很難；重許可、輕監(jiān)管，后續(xù)監(jiān)督檢查不力；有些行政機關(guān)把行政許可作為權(quán)力“尋租”的一個手段，不少企業(yè)、個人為了取得行政許可，要給好處、托關(guān)系，助長腐??；只有權(quán)力、沒有責(zé)任，缺乏公開、有效的監(jiān)督機制等等。
　　《行政處罰法》和《行政許可法》就是為了解決這些問題而制定的，它是通過規(guī)范行政機關(guān)設(shè)定和實施行政處罰、行政許可的程序來控制這兩個權(quán)力的行使，確保它們不會被行政機關(guān)濫用、亂用或該用而不用。通俗地說，它們就是規(guī)范和控制“官的權(quán)力”的。應(yīng)該說，這2部法律實施以來，對解決上述問題發(fā)揮了重大作用，就我市而言，目前行政機關(guān)實施行政處罰絕大多數(shù)已經(jīng)很規(guī)范，制定了行政處罰自由裁量基準(zhǔn)、調(diào)查取證依法進行、程序完備、文書齊全，還全面推行了說理式執(zhí)法，因行政處罰而導(dǎo)致敗訴的已經(jīng)很少。行政許可同樣如此，截止去年底，我市91.2％的行政許可事項都已經(jīng)進入行政服務(wù)中心辦理，時間短、效率高、服務(wù)優(yōu)，程序和文書也都很到位，人民群眾滿意率達到98.8％。對于行政執(zhí)法中的行政處罰和行政許可說了這么多，就是為了讓記者朋友們對于行政執(zhí)法程序的作用、重要性和現(xiàn)實意義有個生動和深刻的了解。
　　近年來，國家和省在推進依法行政、建設(shè)法治政府方面的力度不斷加大，國務(wù)院相繼出臺了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知》（國發(fā)[2004]10號）、《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》（國發(fā)[2008]17號）、《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)[2010]33號）三個關(guān)于依法行政的綱領(lǐng)性文件，省政府也相繼出臺了貫徹意見，要求各地各部門強化執(zhí)法程序意識，加強程序制度建設(shè)，嚴(yán)格按程序執(zhí)法。而目前國家法律對行政執(zhí)法行為進行統(tǒng)一規(guī)范的程序規(guī)定僅有《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強制法》三部法律，對于其他八類行政執(zhí)法行為即非行政許可審批、行政裁決、行政征收、行政征用、行政確認(rèn)、行政給付、行政獎勵、行政檢查尚沒有統(tǒng)一的法律進行規(guī)范，而是散見在各種法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中。當(dāng)前我市的依法行政工作雖然取得了一定成績，但也應(yīng)當(dāng)清醒地看到部分行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為仍有一些不規(guī)范的地方，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象仍有發(fā)生，一些違法、不當(dāng)或拖延、不履行法定職責(zé)的行政執(zhí)法行為尚未得到及時有效的制止和糾正。因此，迫切需要對行政機關(guān)的各類行政執(zhí)法行為統(tǒng)一規(guī)范，以提高行政執(zhí)法水平，加強對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，為建設(shè)法治政府打下堅實的基礎(chǔ)。
　　二、制定過程
　　早在2011年初，市政府法制就抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干成立起草小組，制定詳細的工作方案，明確工作任務(wù)和時序進度，精心組織，周密部署，全力做好《暫行規(guī)定》的起草工作。4月份，召開了規(guī)范各類行政執(zhí)法行為的前期調(diào)研會議，市公安局、民政局、城管局、環(huán)保局和人社局等14個部門參加會議并交流了情況。5月份，赴湖南省的長沙市、岳陽市等地進行學(xué)習(xí)考察，借鑒兄弟城市的先進經(jīng)驗和做法。根據(jù)學(xué)習(xí)調(diào)研成果，參考借鑒《湖南省行政程序規(guī)定》、《山東省行政程序規(guī)定》和《汕頭市行政程序規(guī)定》，7月份，草擬完成了《暫行規(guī)定》初稿，8月份，結(jié)合我市實際情況，對《暫行規(guī)定》初稿進行反復(fù)論證和修改完善，形成了《暫行規(guī)定》征求意見稿。9月份，將《暫行規(guī)定》征求意見稿發(fā)送各轄市（區(qū)）政府和市有關(guān)部門，書面征求意見，同時在政府法制網(wǎng)站全文刊登，向社會公示，公開征求意見。2012年3月份，在收集、整理、吸收各方修改意見和建議的基礎(chǔ)上，形成了《暫行規(guī)定》咨詢論證稿。4月27日，邀請了市人大代表、政協(xié)委員、律師代表、高校學(xué)者、法院及行政機關(guān)代表等10位專家，進行專題咨詢論證。根據(jù)專家咨詢論證意見，進一步修改完善，形成《暫行規(guī)定》會簽稿。5月3日，市政府法制辦召集各轄市（區(qū)）政府和市監(jiān)察局、經(jīng)信委、教育局、公安局、民政局、財政局、城鄉(xiāng)建設(shè)局、審計局、城管局、物價局等10個部門進行會簽，再次修改完善后，最終形成報送市政府審議的《暫行規(guī)定》草案。8月20日，在我市新一屆市政府的第2次常務(wù)會議上，姚曉東市長主持審議通過了《暫行規(guī)定》。8月28日，我市正式頒發(fā)《常州市行政執(zhí)法程序暫行規(guī)定》（常政規(guī)[2012]9號）。
　　三、主要內(nèi)容
　　制定《暫行規(guī)定》的指導(dǎo)思想一是以國家對依法行政的基本要求為指引、以國務(wù)院和省政府全面推進依法行政和建設(shè)法治政府的規(guī)定為依據(jù)，確保合法性；二是以兄弟省市先進經(jīng)驗和做法為借鑒，確保先進性；三是以我市各行政機關(guān)行政執(zhí)法情況和依法行政水平為基礎(chǔ)，確保適用性。
　　《暫行規(guī)定》分六章，共一百六十五條。第一章到第三章是對所有11類行政執(zhí)法行為進行規(guī)范的，第四章是針對非行政許可審批、行政裁決、行政征收、行政征用、行政確認(rèn)、行政給付、行政獎勵、行政檢查等八類行政執(zhí)法行為進行單獨規(guī)范的，第五章是有關(guān)執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究的內(nèi)容，第六章是規(guī)定工作日的適用和施行日期。其主要內(nèi)容為：
　　（一）關(guān)于適用范圍。第3條規(guī)定，本市行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織行使行政執(zhí)法職權(quán)，適用本規(guī)定；依法受委托的組織在委托范圍內(nèi)行使行政執(zhí)法職權(quán)，適用本規(guī)定有關(guān)行政機關(guān)的規(guī)定。法律、法規(guī)、規(guī)章及上級機關(guān)對行政執(zhí)法程序另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
　?。ǘ╆P(guān)于行政執(zhí)法的原則。第4條、第5條、第6條、第7條、第8條和第9條，規(guī)定了行政機關(guān)行使行政執(zhí)法職權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循合法、合理、公開、保護當(dāng)事人合法權(quán)益、信賴保護和高效便民原則。
　?。ㄈ╆P(guān)于行政執(zhí)法程序相關(guān)主體。第二章規(guī)定了行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織，依法受委托的行政機關(guān)或者組織，當(dāng)事人、利害關(guān)系人和其他參與人三類主體。
　?。ㄋ模╆P(guān)于行政執(zhí)法程序的統(tǒng)一規(guī)范。第三章規(guī)定了各類行政執(zhí)法行為都應(yīng)當(dāng)遵守的條款。主要是關(guān)于行政執(zhí)法主體資格、地域管轄、崗位職責(zé)、調(diào)查和取證、聽證、行政調(diào)解等方面的規(guī)定。
　　（五）關(guān)于分類行政執(zhí)法程序的規(guī)范。第四章具體規(guī)定了除行政處罰、行政許可、行政強制以外的各類行政執(zhí)法行為所應(yīng)遵守的條款。主要包括了非行政許可審批、行政裁決、行政征收、行政征用、行政確認(rèn)、行政給付、行政獎勵和行政檢查。
　?。╆P(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究。第五章規(guī)定了對違法、不當(dāng)和拖延、不履行法定職責(zé)的行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督的內(nèi)容和程序。因我市已經(jīng)頒發(fā)《常州市行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法》（常政發(fā)〔2008〕195號），所以責(zé)任追究的內(nèi)容未作重復(fù)，在第一百六十三條規(guī)定有關(guān)責(zé)任追究適用該文件。
　　四、主要特點
　　我市的《暫行規(guī)定》有以下幾個特點：
　?。ㄒ唬┰谑?nèi)的開創(chuàng)性
　　目前國家對行政執(zhí)法程序尚無統(tǒng)一規(guī)定，據(jù)初步了解, 近年來各地對行政執(zhí)法程序進行統(tǒng)一規(guī)范的有湖南省、山東省和廣東省汕頭市、四川省涼山州等部分省市。我省目前還沒有城市以政府名義正式發(fā)文對行政執(zhí)法程序進行系統(tǒng)而全面的規(guī)范，在省內(nèi)具有開創(chuàng)性。
　?。ǘ┬姓?zhí)法職權(quán)分類的獨特性
　　省政府在行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行上對行政執(zhí)法的分類是行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收和其他5大類，行政審批、行政確認(rèn)、行政給付、行政征用和行政裁決都在“其他”類中，而我市“三合一”陽光政務(wù)平臺上是分為如前所述的11類，更加全面而具體，也符合行政法的一般原理，在其他城市中并不多見。
　?。ㄈ﹥?nèi)容的前瞻性
　　《暫行規(guī)定》的內(nèi)容具有一定的前瞻性。例如第5條規(guī)定了行政法上的比例原則；第6條的公開原則明確行政執(zhí)法的依據(jù)、程序和結(jié)果要依照有關(guān)規(guī)定公開；第34條規(guī)定了行政機關(guān)的詳細告知義務(wù)；第60條規(guī)定“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，作出行政執(zhí)法決定。未經(jīng)聽證質(zhì)證的證據(jù)，不得作為作出行政執(zhí)法決定的依據(jù)?！钡诎斯?jié)結(jié)合省政府辦公廳去年頒發(fā)的文件詳細規(guī)定了行政調(diào)解的程序等等。
　?。ㄋ模┏浞挚紤]我市實際的可操作性
　　一是與我市“三合一”陽光政務(wù)平臺上的行政執(zhí)法職權(quán)分類保持一致，分類進行規(guī)范，也是行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行的進一步深化；二是在《暫行規(guī)定》的起草過程中，針對各方意見比較集中的條款進行了調(diào)整。例如第6條原規(guī)定是“涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利和義務(wù)的行政文件、檔案，應(yīng)當(dāng)依法允許其查閱、摘錄、復(fù)制”，現(xiàn)在規(guī)定是“應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定允許其查閱、摘錄、復(fù)制”；三是對行政執(zhí)法辦理期限進行統(tǒng)一規(guī)定。原來《暫行規(guī)定》中的期限對自然日和工作日都有所規(guī)定，現(xiàn)在統(tǒng)一規(guī)定10日以下的期限都是指工作日，不含法定節(jié)假日。
　　行政機關(guān)依法行使行政執(zhí)法職權(quán)是實現(xiàn)行政管理目的的主要手段，建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。目前我市正處在加快轉(zhuǎn)型升級、建設(shè)美好常州，率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化和建設(shè)法治常州的關(guān)鍵時期，人民群眾法律意識不斷增強，對政府依法行政的呼聲也越來越高。我市出臺的《暫行規(guī)定》是首次對各類行政執(zhí)法行為進行統(tǒng)一規(guī)范的重要文件，是我市在全面推進依法行政工作中推出的一項重大舉措，是深入貫徹國務(wù)院和省政府推進依法行政工作有關(guān)規(guī)定的具體部署。對于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，推進行政管理體制改革，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，推動法治政府建設(shè)進程都有重要意義。
　　各位記者朋友，《暫行規(guī)定》有關(guān)情況的發(fā)布就是這些。我想對出席今天發(fā)布會的各個市內(nèi)外媒體、各位記者朋友再一次表示深深的謝意，感謝你們對我市依法行政工作的關(guān)心和支持，并誠摯地歡迎你們監(jiān)督我們的工作。
　　謝謝大家！
　　【陸    煒】：下面請記者朋友就關(guān)心的問題提問。

    
　　揚子晚報記者現(xiàn)場提問

    【揚子晚報記者】： 請問《暫行規(guī)定》第五條規(guī)定的比例原則有什么意義？

    
　　姜偉文  市政府法制辦行政執(zhí)法監(jiān)督處處長

    【姜偉文】：比例原則是行政法的重要原則，是指行政主體實施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實現(xiàn)和保護相對人的權(quán)益，如果行政目標(biāo)的實現(xiàn)可能對相對人的權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，二者有適當(dāng)?shù)谋壤?。它著眼于法益的均衡，以維護和發(fā)展公民權(quán)為最終歸宿，是行政法上控制自由裁量權(quán)行使的一項重要原則。在我國的行政立法中，比例原則在最新的《行政強制法》中有了一定的體現(xiàn)。《暫行規(guī)定》第五條是這樣的：行政機關(guān)可以采用多種措施實現(xiàn)行政管理目的的，應(yīng)當(dāng)選擇對公民、法人或者其他組織權(quán)益損害最小的措施。比如在行政處罰中，能通過現(xiàn)場檢查和調(diào)查詢問就可以達到調(diào)查取證目的的，就不要采取證據(jù)先行登記保存的手段；能通過抽樣等方式就可以達到調(diào)查取證目的的，就不要采用查封、扣押等強制措施。通俗地說，就是行政機關(guān)在行政執(zhí)法中不要用大炮打蚊子，這對保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益是非常重要的。

    
　　中新社記者現(xiàn)場提問

    【中新社記者】：請問老百姓在行政執(zhí)法程序中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)在《暫行規(guī)定》中是如何體現(xiàn)的？
　　【姜偉文】： 
　　知情權(quán)主要體現(xiàn)在以下規(guī)定中。第六條：行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定將行使行政執(zhí)法職權(quán)的依據(jù)、程序和結(jié)果向公民、法人和其他組織公開。涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的除外。涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利和義務(wù)的行政文件、檔案，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定允許其查閱、摘錄、復(fù)制。第三十二條：行政機關(guān)作出影響當(dāng)事人、利害關(guān)系人合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的行政執(zhí)法決定前，應(yīng)當(dāng)告知行政執(zhí)法決定的事實、證據(jù)、理由和依據(jù)。行政機關(guān)作出行政執(zhí)法決定，應(yīng)當(dāng)依法告知申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利、期限和途徑。第四十九條：當(dāng)事人、利害關(guān)系人依照有關(guān)規(guī)定享有聽證權(quán)的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人、利害關(guān)系人聽證權(quán)。
　　2、參與權(quán)主要體現(xiàn)在以下規(guī)定中。第二十一條：當(dāng)事人、利害關(guān)系人可以委托1至2名代理人參與行政執(zhí)法程序。第二十二條：當(dāng)事人、利害關(guān)系人人數(shù)超過5人的，應(yīng)當(dāng)推選1至5名代表人參與行政執(zhí)法程序；第三十八條：公民、法人或者其他組織認(rèn)為自己的申請事項符合法定條件，可以申請行政機關(guān)啟動行政執(zhí)法程序。第七十八條：行政機關(guān)可以根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請進行行政調(diào)解，也可以主動進行行政調(diào)解。
　　3、表達權(quán)主要體現(xiàn)在以下規(guī)定中。第七條：公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實施的行政執(zhí)法行為，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)。第四十四條：對于當(dāng)事人、利害關(guān)系人的陳述和申辯，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取并予以記錄。對當(dāng)事人、利害關(guān)系人提出的事實、理由和證據(jù)，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)進行審查，并采納其合理的意見；不予采納的，應(yīng)當(dāng)說明理由。第五十五條：當(dāng)事人、利害關(guān)系人及其代理人在聽證中可以依法進行陳述、申辯和質(zhì)證，查閱、復(fù)制、摘抄聽證材料。
　　4、監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在以下規(guī)定中。第七條：公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實施的行政執(zhí)法行為，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；因行政機關(guān)違法實施行政執(zhí)法行為受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。第一百五十四條： 公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)行政執(zhí)法行為違法、不當(dāng)、拖延履行和不履行法定職責(zé)的，有權(quán)向其本級人民政府監(jiān)察部門、法制部門和上級行政機關(guān)投訴、舉報。第一百五十五條：接受投訴、舉報的行政機關(guān)對受理的投訴、舉報應(yīng)當(dāng)進行調(diào)查，依照職權(quán)在60日內(nèi)作出答復(fù)意見，并將處理結(jié)果告知投訴人、舉報人。
　　在第四章“分類行政執(zhí)法程序”中還有很多類似規(guī)定，就不再一一列舉了。

    
　　常州電視臺記者現(xiàn)場提問

    【常州電視臺記者】： 《暫行規(guī)定》對行政執(zhí)法行為是從哪幾個方面進行統(tǒng)一規(guī)范的？
　　【姜偉文】： 
　　1、規(guī)范了行政執(zhí)法程序的有關(guān)主體，將行政執(zhí)法程序主體分為行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織，依法受委托的行政機關(guān)和組織，以及當(dāng)事人、利害關(guān)系人和其他參與人等三類主體，并分別明確規(guī)定了各類主體的權(quán)利義務(wù)。
　　2、規(guī)范了行政執(zhí)法行為的共同程序，將行政執(zhí)法程序統(tǒng)一分為程序啟動、調(diào)查取證、聽證、決定、期限和送達等五個環(huán)節(jié)，并對每個環(huán)節(jié)進行詳盡規(guī)范，同時專章規(guī)定了簡易程序和行政調(diào)解程序。
　　3、對行政執(zhí)法程序進行分類規(guī)范，除行政處罰、行政許可和行政強制這三類已有法律統(tǒng)一規(guī)范的行政執(zhí)法行為外，《暫行規(guī)定》對其他八類行政執(zhí)法行為，即非行政許可審批、行政裁決、行政征收、行政征用、行政確認(rèn)、行政給付、行政獎勵、行政檢查都分類進行了專門規(guī)范。
　　4、對行政執(zhí)法監(jiān)督行為進行規(guī)范，為保障行政執(zhí)法程序規(guī)定的貫徹落實，以及依法開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作，《暫行規(guī)定》統(tǒng)一規(guī)范了行政執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究程序。
　　【陸    煒】：由于時間關(guān)系，今天的新聞發(fā)布會就到這里，謝謝各位記者的關(guān)注！

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