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搬遷，事關(guān)國家建設(shè)發(fā)展大局，事關(guān)百姓切身利益。在利益多元的現(xiàn)代社會，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的制定注定會充滿艱辛、飽受爭議，但同時也是一個多元共存，凝聚共識的過程。城市房屋征收涉及多元利益，既影響工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程及地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又關(guān)涉房屋被拆遷人的切身利益及開發(fā)商的商業(yè)利益，而且各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，利益訴求各異，此外，對城市房屋征收的制度構(gòu)建上也是觀點(diǎn)紛呈，理論界及實(shí)務(wù)界有許多不同主張。
廣泛征求意見，聽取不同群體的利益訴求，反復(fù)調(diào)查論證，聽取各方面專家的意見，以縮小分歧，擴(kuò)大共識，2011年1月21日，國務(wù)院正式出臺《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，這意味著老百姓更熟悉的說法——新拆遷法正式誕生。2001年6月6日公布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，也就是所謂的老拆遷法同時廢止。那么此次備受矚目的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，其制訂的總體思路是什么，到底又有哪些特點(diǎn)？
《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》制定的總體思路有以下三個方面：第一是統(tǒng)籌兼顧。即在公共利益和個人利益，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要和城市房屋被征收人的利益保護(hù)之間達(dá)成平衡，統(tǒng)籌兼顧各方需求。第二是公平補(bǔ)償。對于房屋被征收者來說，最為關(guān)鍵的是能否得到公平補(bǔ)償。只有充分保障房屋被征收人的利益，使其居住條件有改善、生活水平不降低，才會確保征收的順利進(jìn)行。第三是完善征收制度。包括征收決定程序制度、房屋價值評估制度、監(jiān)督與救濟(jì)制度等。要通過擴(kuò)大參與、加強(qiáng)溝通、公開透明、監(jiān)督救濟(jì)等制度設(shè)計(jì)來降低城市房屋征收的風(fēng)險和沖突。
特點(diǎn)一：明確為了公共利益的需要，政府可以作出征收決定
《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條規(guī)定：為了保障公共利益的需要，確需征收房屋的，由市縣級人民政府作出房屋征收決定，并且界定了公共利益的范圍，包括六個方面：
?。ㄒ唬?國防和外交的需要；
?。ǘ┯烧M織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；
?。ㄈ┯烧M織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；
?。ㄋ模┯烧M織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；
（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；
?。┓?、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。
專家視點(diǎn)
薛剛凌——中國政法大學(xué)法學(xué)院院長：征收城市房屋必須基于公共利益的需要，但何謂公共利益，就我國的具體國情而言，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、國家現(xiàn)代化的必然趨勢，符合廣大人民群眾的根本利益，是公共利益的重要方面；穩(wěn)定房價，滿足人民群眾的基本住房需求，也是公共利益的重要方面，同時還有公共服務(wù)、城市規(guī)劃、土地合理利用等方面的要求。為避免概念爭議，立法采用了實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和程序決斷相結(jié)合的立法模式。首先規(guī)定了抽象的標(biāo)準(zhǔn)，但具體的項(xiàng)目要納入到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃，即要經(jīng)過地方人大的批準(zhǔn)。換言之，公共利益的最后判斷權(quán)交由地方人大負(fù)責(zé)。當(dāng)然，利益相關(guān)人有權(quán)參與，政府必須聽取意見、科學(xué)論證。
特點(diǎn)二：取消原條例中行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制拆遷的規(guī)定，規(guī)定由政府申請法院強(qiáng)制執(zhí)行
《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第三十五條規(guī)定，政府不得責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，但同時，《條例》第二十八條又明確規(guī)定：被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
國務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)人在接受中央媒體采訪時說：全國人大常委會辦公廳２００９年８月２８日向社會公開征求意見的《行政強(qiáng)制法（草案）（三次審議稿）》第十三條規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》是行政法規(guī)，不宜再設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行。因此，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》取消了原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制拆遷的規(guī)定，規(guī)定由政府申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。這樣也有利于加強(qiáng)對政府征收補(bǔ)償活動的制約，促使政府加強(qiáng)和改進(jìn)群眾工作。
央視《焦點(diǎn)訪談》也指出，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》呈現(xiàn)出統(tǒng)籌兼顧、公平補(bǔ)償、陽光征收的鮮明特征，從中也可看到，立法者力圖找準(zhǔn)公義維護(hù)和私權(quán)捍衛(wèi)契合點(diǎn)的努力。
專家視點(diǎn)
沈巋——北京大學(xué)法學(xué)院教授：法院對行政機(jī)關(guān)的申請進(jìn)行審查，審查它如果存在明顯違法的，那么法院要裁定不予執(zhí)行；如果它不存在明顯違法的，而且其他都沒有什么問題的，那么法院就要裁定予以執(zhí)行。但，總體上一個原則，建立了司法對行政一定程度上的審查和制約權(quán)力。
特點(diǎn)三：征收過程程序化，強(qiáng)調(diào)尊重被征收人意愿
征收程序是規(guī)范政府征收行為，維護(hù)被征收人合法權(quán)益，促使政府做好群眾工作的重要保障。新條例提高了對征收補(bǔ)償方案的公眾參與程度：條例規(guī)定征收補(bǔ)償方案應(yīng)征求公眾意見；因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)組織聽證會并修改方案；政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定；被征收房屋的調(diào)查結(jié)果和分戶補(bǔ)償情況應(yīng)當(dāng)公布；被征收人對征收決定和補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)審計(jì)。
專家視點(diǎn)
薛剛凌——中國政法大學(xué)法學(xué)院院長：《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》比較強(qiáng)調(diào)民眾的參與，這個征收和補(bǔ)償涉及到幾個環(huán)節(jié)，一個就是作出征收決定，要不要征收。如果做了這個征收決定以后，就是怎么補(bǔ)償，什么標(biāo)準(zhǔn)，這個補(bǔ)償里面老百姓能不能參與。那么這好幾個環(huán)節(jié)里面，實(shí)際上這次的條例都規(guī)定了老百姓的參與，尤其是利害關(guān)系人的參與。新條例為規(guī)范政府征收行為、維護(hù)被征收人合法權(quán)益提供了重要保障。
特點(diǎn)四：房屋征收范圍確定后違法建筑將不補(bǔ)償
針對一些地方存在的房屋征收前“突擊”改擴(kuò)建，以期獲得更多補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》給出了明確規(guī)定，以杜絕此類投機(jī)取巧、侵占公共利益的非法行為。新條例明確，房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為；違反規(guī)定實(shí)施的，不予補(bǔ)償。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)將前款所列事項(xiàng)書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)。暫停辦理相關(guān)手續(xù)的書面通知應(yīng)當(dāng)載明暫停期限。暫停期限最長不得超過1年。
新條例專門作出規(guī)定：市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償；對認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，不予補(bǔ)償。
新條例還規(guī)定，市、縣級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對建設(shè)活動的監(jiān)督管理，對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的，依法予以處理。
專家視點(diǎn)
北京大學(xué)法學(xué)院副院長沈巋、國家行政學(xué)院教授竹立家、中國行政管理學(xué)會教授沈榮華、北京航空航天大學(xué)法學(xué)院兼職教授王才亮等有關(guān)專家認(rèn)為，在公告征收范圍之后新建、擴(kuò)建、改建房屋，如果給予補(bǔ)償，于法于理不合，對納稅人和其他守法的被征收者不公平。但有些由于歷史原因形成房屋手續(xù)不全的，應(yīng)當(dāng)先由有關(guān)部門進(jìn)行認(rèn)定、處理。
事物總是在矛盾中發(fā)展，社會總是在解決矛盾中前進(jìn)。城市建設(shè)必須推進(jìn)，公眾利益必須保護(hù)——搬遷，就是要在矛盾沖突的焦點(diǎn)上，找到那個“平衡的支點(diǎn)”。無可置疑，《條例》的制定與實(shí)施，必將推動我國城市房屋征收制度的理性發(fā)展，既保證工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展需求，又能在一定程度上減少因征收而帶來的社會沖突?？偨Y(jié)起來，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》無論是公共利益的明晰化、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市場化，還是征收過程的程序化，都是在建立一種公平的利益博弈機(jī)制。通過對公共利益的界定、談判能力的平衡、程序正義的維護(hù)，為合法行政權(quán)力的實(shí)施提供了制度支撐，也為被征收人正當(dāng)權(quán)益提供了有效保障。
在這部條例中，人們再也找不到曾經(jīng)沿用了二十年之久的拆遷這個詞。而是代之以征收搬遷。透過這些詞語的變化，人們可以看到，新條例更加突出房屋征收和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范公平合理，可以看到，規(guī)范公權(quán)和保障私權(quán)的法治理念在不斷地強(qiáng)化。新條例強(qiáng)調(diào)陽光征收、公平補(bǔ)償，它的實(shí)施是公共利益和個人利益得到協(xié)調(diào)和平衡。
可以期待，只要我們更多地溝通、理解和寬容，運(yùn)用更多的智慧，就能縮小差異、填滿鴻溝，從而開創(chuàng)一個多元共存、相互信任、充滿和諧的新時代。
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