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為進(jìn)一步加強(qiáng)群租房屋的消防安全管理，保障房屋租賃當(dāng)事人的合法權(quán)益，防止群死群傷火災(zāi)事故的發(fā)生，常州市政府辦公室于2017年12月8日印發(fā)《常州市群租房屋消防安全管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）?，F(xiàn)就《辦法》解讀如下：
一、《辦法》出臺背景
近年來，出租房屋火災(zāi)頻發(fā)，尤其是自2015年以來，我市相繼發(fā)生的武進(jìn)鳴凰后張村、鐘樓五星孫家村、武進(jìn)湖塘賀北村委出租房亡人火災(zāi)事故，均存在多人群租現(xiàn)象。然而，由于缺乏上位法的支撐，政府各部門、各地基層組織，對于群租房屋的監(jiān)督管理，有大量的政策空白，消防機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理主要存在的以下困難：一是法律概念不明確。對群租房屋沒有明確的法律定義，也沒有相關(guān)的法律法規(guī)明確群租房屋能夠按照公共場所進(jìn)行監(jiān)督管理。二是沒有行政許可的前置審查?，F(xiàn)行的消防行政許可不涵蓋群租房屋，更不能按照現(xiàn)有的國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)衡量和限定其安全條件，導(dǎo)致消防機(jī)構(gòu)對大量自建住宅內(nèi)的群租房屋無法實(shí)施前置性審查，造成先天性火災(zāi)隱患不能得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正。三是消防監(jiān)督檢查的被動。由于群租房屋為私人住宅，并不在消防機(jī)構(gòu)和派出所法定的“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位”監(jiān)督檢查范圍之內(nèi)，對群租房屋的消防檢查沒有法定職權(quán)，對發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患沒有相應(yīng)的強(qiáng)制措施。四是職能部門間權(quán)責(zé)不明。由于缺乏上位法的支撐，政府各部門對群租房屋的監(jiān)督管理均以條線和行業(yè)為主，缺乏統(tǒng)籌、步調(diào)不一，無法形成整治工作的合力，專項(xiàng)行動收效甚微。
二、《辦法》的編制依據(jù)
制定本《辦法》的主要法律法規(guī)依據(jù)為：《中華人民共和國消防法》、《江蘇省消防條例》和《商品房屋租賃管理辦法》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第6號）；同時(shí)也參考了下列規(guī)范性文件：市委辦公室、市政府辦公室《關(guān)于印發(fā)<全市出租房屋安全隱患集中整治工作實(shí)施方案>》的通知（常辦發(fā)【2017】48號）、江蘇省消防總隊(duì)《關(guān)于深入推進(jìn)“群租房”消防安全整治的通知》（蘇公消﹝2017﹞64號），以及北京市、上海市、蘇州市和溫州市關(guān)于居住房屋出租的政策性文件。
三、《辦法》的主要內(nèi)容
《辦法》共22條，以“堅(jiān)持預(yù)防為主、依法整治、防治結(jié)合、公眾參與的原則，實(shí)行屬地管理與部門監(jiān)管相結(jié)合”為工作方針，就群租房屋的概念、政府各部門和基層組織的管理職責(zé)、消防安全要求、租賃當(dāng)事人的義務(wù)等內(nèi)容作了規(guī)定，主要體現(xiàn)在：
（一）創(chuàng)設(shè)群租房的概念?！掇k法》第二條，明確“本市行政區(qū)域內(nèi)，一個(gè)產(chǎn)權(quán)單元內(nèi)實(shí)際居住人數(shù)10人以上或人均租住面積10平方米以下的群租房屋的消防安全管理，適用本辦法。”主要理由為：1、參照《全市出租房屋安全隱患集中整治工作實(shí)施方案》（常辦發(fā)【2017】48號）：把房間分割成多個(gè)小間分別按間或床位出租或者居住人數(shù)10人以上（含），存在治安、消防等安全隱患的群租房；2、參照公安部《關(guān)于調(diào)整火災(zāi)等級標(biāo)準(zhǔn)的通知》（公消[2007]234號）造成10人以上30人以下死亡的火災(zāi)，為重大火災(zāi)，與實(shí)踐中10人以上亡人火災(zāi)事故被稱為“群死群傷”火災(zāi)事故的表述相一致；3、群租房易造成“群死群傷”火災(zāi)事故主要原因是人員密度較大，僅設(shè)置“居住人數(shù)10人以上”的不足以反映人員密度的危險(xiǎn)性，故參照北京市建委2017年2月發(fā)布的《公共租賃住房建設(shè)與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，允許建設(shè)面積15-22平方米的小戶型公租房，按照每戶1.5人測算，故人均面積最小約10平方米。低于該參照標(biāo)準(zhǔn)的，可以認(rèn)為人員密度較大；4、群租房屋的消防安全管理，應(yīng)當(dāng)由產(chǎn)權(quán)人、出租人為第一責(zé)任人，故以產(chǎn)權(quán)單位作為評價(jià)群租房的最小單位。在實(shí)踐中，該標(biāo)準(zhǔn)基本契合群租房的管理實(shí)務(wù)。
（二）明確工作方針。參照《消防法》第二條：消防工作貫徹預(yù)防為主、防消結(jié)合的方針，按照政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與的原則，實(shí)行消防安全責(zé)任制，建立健全社會化的消防工作網(wǎng)絡(luò)?！掇k法》第三條，明確“群租房屋的消防安全管理工作堅(jiān)持預(yù)防為主、依法整治、防治結(jié)合、公眾參與的原則，實(shí)行屬地管理與部門監(jiān)管相結(jié)合?！比鹤夥课菹腊踩喂ぷ魅詰?yīng)當(dāng)遵循消防工作“預(yù)防為主、防消結(jié)合”的總方針，但鑒于群租房屋的整治工作關(guān)涉人民群眾的基本法律權(quán)益，仍應(yīng)當(dāng)依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)“依法整治”；同時(shí)考慮到群租房屋消防工作的社會性，應(yīng)當(dāng)突出“公眾參與”的原則。實(shí)踐中群租房屋集中于城鄉(xiāng)接合部、工業(yè)集中區(qū)等地，需要屬地和行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合，更應(yīng)當(dāng)推動基層組織主動介入，達(dá)到隱患整治的效果。
（三）明確綜合治理的職能分工。《辦法》第五條，明確了政府各職能部門在出租房屋監(jiān)督管理中的相關(guān)職能，主要目的是明確各部門的監(jiān)管權(quán)限，借助部門間的執(zhí)法合力，達(dá)到對房屋出租的良性政策引導(dǎo)，進(jìn)一步減少群租房屋的產(chǎn)生，同時(shí)也能夠?qū)扔腥鹤夥课萜鸬揭婪ūO(jiān)管的目的，對部分安全隱患較大的群租房屋實(shí)現(xiàn)政策擠壓，減少存量。鑒于基層組織直接落實(shí)群租房屋的管理，能夠及時(shí)有效動態(tài)的掌握和了解群租房屋的人、物、事，《辦法》第六條、第七條規(guī)定鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）和村（居）民委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)在群租房屋消防安全管理中的相關(guān)職責(zé)。
（四）明確消防安全標(biāo)準(zhǔn)?！掇k法》第九條、第十條、第十一條，明確了群租房屋設(shè)置的禁止性條款；第十二條，明確準(zhǔn)用江蘇省公安消防總隊(duì)《“群租房”消防安全整治導(dǎo)則》的相關(guān)內(nèi)容，作為判定群租房屋火災(zāi)隱患的依據(jù)；第十四條，梳理和匯總了目前法律法規(guī)明確的消防安全違法行為，也是當(dāng)前可以依法追究事主責(zé)任或?qū)嵤┬姓?qiáng)制的法律依據(jù)。上述規(guī)定較為全面的涵蓋了當(dāng)前群租房屋消防安全的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，解決了在實(shí)踐中無標(biāo)準(zhǔn)可循的現(xiàn)實(shí)問題，為今后判定火災(zāi)隱患、整治火災(zāi)隱患明確了依據(jù)。
四、《辦法》的約束力
作為政府規(guī)范性文件，制定《辦法》的目的是為實(shí)踐提供參考，進(jìn)一步推動隱患整治工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。其中創(chuàng)設(shè)的部分內(nèi)容可以作為行政指導(dǎo)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，但不具有等同于法律法規(guī)的強(qiáng)制約束力，各相關(guān)職能部門在依法行政的過程中，仍應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)行法律法規(guī)作為行政處罰、行政強(qiáng)制的法律依據(jù)。
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