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《新北區(qū)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》解讀
《新北區(qū)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）于2013年4月1日以《關(guān)于印發(fā)新北區(qū)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定的通知》（常新政規(guī)〔2013〕3號）的形式公布，并于發(fā)布之日起施行。
這是我區(qū)在《新北區(qū)規(guī)范性文件制定管理辦法》（常新政〔2005〕64號）的基礎(chǔ)上，本著從源頭入手，全面規(guī)范規(guī)范性文件規(guī)劃起草、法律審查和審議發(fā)布的全過程，強(qiáng)化對規(guī)范性文件監(jiān)督的重要舉措。
一、制定《規(guī)定》勢在必行
長期以來，規(guī)范性文件在我國行政管理領(lǐng)域占有非常重要的地位，是行政管理的重要依據(jù)之一，行政機(jī)關(guān)大量的行政行為是直接根據(jù)規(guī)范性文件作出的。制定和實施規(guī)范性文件，是各級人民政府特別是基層人民政府以及政府各有關(guān)部門經(jīng)常性的基礎(chǔ)工作，也是行政管理的重要內(nèi)容。通過制定和實施規(guī)范性文件對行政事務(wù)進(jìn)行及時有序地管理和規(guī)范，是行政機(jī)關(guān)行之有效的管理手段，在填補(bǔ)法律空白、增強(qiáng)法律規(guī)范的可操作性、提高行政管理效率、推進(jìn)依法行政進(jìn)程等方面都起到了重要而積極的作用。與此同時，與依法行政的要求相比，規(guī)范性文件還存在許多不容忽視的問題。在我國尚未對規(guī)范性文件的制定和監(jiān)督作出專門而統(tǒng)一的法律規(guī)定的情況下，受行政機(jī)關(guān)長期依賴傳統(tǒng)的行政手段以及濫用制定權(quán)等因素的影響，實踐中，規(guī)范性文件政出多門、數(shù)量龐大、底數(shù)不清，規(guī)范性文件制定程序缺失、發(fā)布形式不規(guī)范、內(nèi)容違法不當(dāng)、監(jiān)督管理不到位的現(xiàn)象仍時有發(fā)生。
隨著我國依法行政進(jìn)程的不斷推進(jìn)，對作為抽象行政行為的規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督已擺上重要議事日程。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》將制定規(guī)范性文件納入了制度建設(shè)的范疇，對規(guī)范性文件的制定、評估和清理提出了要求，專門強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對規(guī)范性文件的監(jiān)督。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》進(jìn)一步提出，要建立健全規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度，并從規(guī)范性文件制定權(quán)限和發(fā)布程序、規(guī)范性文件備案制度、規(guī)范性文件定期清理制度三個方面分別作出了具體規(guī)定，省市也分別出臺了規(guī)范性文件制定和管理有關(guān)規(guī)定。我區(qū)2005年制定的《新北區(qū)規(guī)范性文件制定管理辦法》，對規(guī)范性文件制定和管理方面的規(guī)定比較原則，在施行中也因部門理解存在偏差而導(dǎo)致制定程序不一致，從加強(qiáng)對抽象行政行為的監(jiān)督，維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一，保障行政管理相對人合法權(quán)益，全面推進(jìn)依法行政的需要出發(fā)，有必要對原有的規(guī)定進(jìn)行修訂，并重新制定發(fā)布。
二、規(guī)范性文件的定義
目前，國家對于規(guī)范性文件的概念沒有統(tǒng)一規(guī)定。實踐中，由于規(guī)范性文件表現(xiàn)形式復(fù)雜多樣，在與一般行政公文的區(qū)分上普遍存在著難以準(zhǔn)確界定的現(xiàn)象，影響對規(guī)范性文件的有效監(jiān)督?！兑?guī)定》在我區(qū)原有規(guī)定的基礎(chǔ)上，綜合參照上級部門的相關(guān)規(guī)定并借鑒兄弟縣區(qū)的規(guī)定，從主體的行政性、對象的外部性、內(nèi)容的抽象性、程序的規(guī)定性、適用的強(qiáng)制性角度，在總則第二條中對規(guī)范性文件的內(nèi)涵作出了原則規(guī)定，即：“本規(guī)定所指的規(guī)范性文件，是指區(qū)政府為領(lǐng)導(dǎo)和管理本區(qū)各項行政工作，依法制定并以區(qū)政府文件形式發(fā)布的涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，在一定時期內(nèi)反復(fù)適用，在本行政區(qū)域內(nèi)具有約束力的辦法、決定、意見等的總稱?！边@里的“具有約束力”，主要是指針對不特定的公民、法人和其他組織發(fā)布，且能夠反復(fù)適用（最高法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條）。
三、規(guī)范性文件的制定程序及公布
《規(guī)定》參照《規(guī)章制定程序條例》的相關(guān)規(guī)定，就《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》著重強(qiáng)調(diào)的“聽取意見”、“合法性審查”、“集體討論決定”做了重點明確和細(xì)化。同時，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》等規(guī)定，參照《規(guī)章制定程序條例》，對規(guī)范性文件制訂計劃、報送要求、法律審查、發(fā)布形式、公布方式等做了具體規(guī)定。如《規(guī)定》第十一條第一款規(guī)定：“規(guī)范性文件起草單位將規(guī)范性文件草案經(jīng)單位主要負(fù)責(zé)人簽字并加蓋單位公章，一式三份報送區(qū)政府法制辦審查，同時報送電子文本一份。聯(lián)合起草的規(guī)范性文件草案，應(yīng)當(dāng)由共同起草單位主要負(fù)責(zé)人簽字并加蓋公章后報送”。再如，在征求意見過程中發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門對規(guī)范性文件草案送審稿有不同意見的，《規(guī)定》第十六條明確規(guī)定：“由區(qū)政府法制辦組織協(xié)調(diào)；經(jīng)協(xié)調(diào)不能達(dá)成一致意見的，區(qū)政府法制辦應(yīng)當(dāng)將主要爭議、協(xié)調(diào)情況和處理意見報起草單位分管區(qū)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)決定，協(xié)調(diào)一致后方可提交區(qū)政府審議”。再如，為貫徹落實規(guī)范性文件必須公開的要求，便于社會各界對規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督，《規(guī)定》結(jié)合我區(qū)開展政府信息公開工作的實踐，第二十條明確規(guī)定：“規(guī)范性文件以區(qū)政府文件形式發(fā)布，并按照有關(guān)政府信息公開的規(guī)定，向社會公布”。
四、規(guī)范性文件的管理
該部分內(nèi)容主要是關(guān)于規(guī)范性文件定期清理制度的具體設(shè)計，以及規(guī)范性文件內(nèi)部管理的基本要求。建立和強(qiáng)化規(guī)范性文件定期清理制度，是《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》提出的新舉措，對于保證規(guī)范性文件合法有效，推進(jìn)依法行政具有重要意義。強(qiáng)化對規(guī)范性文件的日常管理，落實保障措施，是提高規(guī)范性文件監(jiān)督效能、優(yōu)化管理手段、方便群眾監(jiān)督的重要基礎(chǔ)和保證，實踐中還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，亟待加強(qiáng)。
此外，以區(qū)政府名義發(fā)布的其他政策性文件，雖不是規(guī)范性文件，但由于涉及面廣，影響較大，其制定程序亟待規(guī)范，故《規(guī)定》第二十四條強(qiáng)調(diào)：“以區(qū)政府名義發(fā)布的其他政策性文件的制定程序，可以參照本規(guī)定執(zhí)行”。
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