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土地是生存與發(fā)展的基礎(chǔ)。十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地，是我國(guó)的基本國(guó)策。依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律法規(guī)和國(guó)家有關(guān)土地利用的方針、政策，在調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)《1986—2000年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》進(jìn)行修訂，制定《1997—2010年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)。
從現(xiàn)在起到下世紀(jì)的前十年，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)、向第三步戰(zhàn)略目標(biāo)邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)也是人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地資源的需求進(jìn)一步加大，各類用地矛盾集中的時(shí)期。這一時(shí)期，全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要的主要任務(wù)是：根據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》、國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求，以保護(hù)耕地和控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地為重點(diǎn)，確定全國(guó)土地利用的目標(biāo)、方針，協(xié)調(diào)各類用地矛盾，提出土地利用宏觀調(diào)控和用途管制的政策意見，制定實(shí)施規(guī)劃的措施。《綱要》編制的原則是：嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；提高土地利用率；統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。
《綱要》以1996年為基期，2010年為規(guī)劃期，并展望到2030年。
《綱要》的內(nèi)容未包括香港特別行政區(qū)、臺(tái)灣省和澳門。
一、土地資源利用狀況和面臨的形勢(shì)（略）
二、規(guī)劃目標(biāo)和方針
(一)土地利用規(guī)劃目標(biāo)
1997年到2010年，全國(guó)土地利用的總目標(biāo)是：在保護(hù)生態(tài)環(huán)境前提下，保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，土地利用方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變，土地利用結(jié)構(gòu)與布局明顯改善，土地產(chǎn)出率和綜合利用效益有比較顯著的提高，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展提供土地保障。
具體目標(biāo)是：
1、農(nóng)用地特別是耕地得到有效保護(hù)和綜合整治。2000年，耕地總面積保持在12933萬(wàn)公頃(19.40億畝)以上；2010年，耕地總面積保持在12801萬(wàn)公頃(19.20億畝)以上，其中基本農(nóng)田面積10856萬(wàn)公頃(16.28億畝)以上，占現(xiàn)有耕地總面積的83.5%以上。林地、牧草地面積增加，2000年，林地面積達(dá)到23533萬(wàn)公頃(35.30億畝)，森林覆蓋率達(dá)到15.5%，牧草地面積達(dá)到26700萬(wàn)公頃(40.05億畝)；2010年，林地面積達(dá)到24999萬(wàn)公頃(37.50億畝)，森林覆蓋率提高到19%，牧草地面積達(dá)到26867萬(wàn)公頃(40.40億畝)。水面面積保持穩(wěn)定。加強(qiáng)中、低產(chǎn)農(nóng)用地改造，耕地總體質(zhì)量有所提高，有林地和人工、半人工草地面積有較大幅度增加。
2、在保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的前提下，建設(shè)用地總量得到有效控制。1997—2000年，新增建設(shè)用地不超過(guò)136.00萬(wàn)公頃(2040萬(wàn)畝)；2001—2010年，新增建設(shè)用地不超過(guò)204.80萬(wàn)公頃(3072萬(wàn)畝)，合計(jì)不超過(guò)340.80萬(wàn)公頃(5112萬(wàn)畝)，其中占用耕地面積不超過(guò)196.67萬(wàn)公頃(2950萬(wàn)畝)。適當(dāng)增加城鎮(zhèn)用地面積，同時(shí)通過(guò)積極引導(dǎo)和加強(qiáng)管理，促使城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地總規(guī)模逐步縮小。
3、土地整理全面展開，未利用地得以適度開發(fā)。1997—2010年，全國(guó)土地整理和未利用地開發(fā)增加耕地面積440.8萬(wàn)公頃(6612萬(wàn)畝)以上，增加其他農(nóng)用地2152萬(wàn)公頃(3.23億畝)以上。土地開發(fā)利用率，2000年達(dá)到73.57%以上，2010年達(dá)75.26%以上。
4、土地生態(tài)環(huán)境有比較明顯的改善。1997—2010年，全國(guó)退耕還林、還草、還湖347.8萬(wàn)公頃(5217萬(wàn)畝)。土地退化趨勢(shì)得到控制，治理初見成效。到2010年，新增治理水土流失面積5000萬(wàn)公頃(7.50億畝)；治理荒漠化土地面積2200萬(wàn)公頃(3.30億畝)；改造坡耕地670萬(wàn)公頃(1.0億畝)；治理“三化”草地3300萬(wàn)公頃(4.95億畝)。
(二)土地利用遠(yuǎn)景展望
2030年，預(yù)計(jì)我國(guó)將達(dá)到或接近人口峰值年，人口總數(shù)將達(dá)到15—16億。為保障人口高峰期的糧食及其他農(nóng)產(chǎn)品需求，耕地總面積應(yīng)保持穩(wěn)定。在向現(xiàn)代化建設(shè)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)邁進(jìn)的過(guò)程中，建設(shè)用地仍會(huì)有所增加，但隨著用地方式的轉(zhuǎn)變，建設(shè)用地利用率將進(jìn)一步提高。土地退化趨勢(shì)得到遏制，重點(diǎn)治理區(qū)的生態(tài)環(huán)境開始步入良性循環(huán)的軌道，土地生態(tài)環(huán)境顯著改善。
(三)土地利用的基本方針
為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，必須始終堅(jiān)持“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，堅(jiān)定不移地遵循以下基本方針：
1、把保護(hù)耕地放在土地利用與管理的首位。耕地是農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)必須以保護(hù)耕地為前提。必須對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)管理。
2、堅(jiān)持供給制約和引導(dǎo)需求，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地。必須改變已往以投資規(guī)模、用地需求決定土地供給的做法，逐步形成以土地供給能力起主導(dǎo)作用的供地制約機(jī)制。在保護(hù)耕地和保障其他事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施用地需要的前提下，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)各方面的用地關(guān)系。同時(shí)，注意發(fā)揮土地市場(chǎng)機(jī)制的作用，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和高效利用。
3、開發(fā)與節(jié)約并舉，以節(jié)地挖潛為重點(diǎn)，提高土地利用效率。各項(xiàng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)盡量利用存量土地和閑置土地，最大限度地挖掘已利用土地的潛力；必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的不得占用耕地，可以利用劣地的不得占用好地。農(nóng)業(yè)發(fā)展要充分利用現(xiàn)有農(nóng)用地，大力改造中低產(chǎn)地，提高土地集約經(jīng)營(yíng)水平；積極開展土地整理和復(fù)墾，以增加耕地及其他農(nóng)用地面積。同時(shí)，要在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，因地制宜、適度開發(fā)后備土地資源，做到地盡其用。
4、堅(jiān)持“一要吃飯，二要建設(shè)”的方針，處理好長(zhǎng)遠(yuǎn)與當(dāng)前、全局與局部的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地利用經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益三統(tǒng)一。要堅(jiān)持土地開發(fā)、利用、整治、保護(hù)相結(jié)合，防止過(guò)度開發(fā)和掠奪式利用，加強(qiáng)土地退化的防治，保護(hù)和改善土地生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。
(四)區(qū)域土地利用發(fā)展方向和管理措施
為了因地制宜指導(dǎo)各地區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)、布局調(diào)整和土地利用管理，根據(jù)土地利用的自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件和經(jīng)濟(jì)布局，將全國(guó)劃分為8個(gè)區(qū)域，確定各區(qū)域的土地利用發(fā)展方向和管理措施。
1、東南沿海區(qū)。包括上海、江蘇、浙江、福建、廣東、海南6個(gè)省市，總面積55.95萬(wàn)平方公里，占全國(guó)土地總面積的5.9%。本區(qū)擁有優(yōu)越的對(duì)外開放和發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，是我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化水平提高最快的地區(qū)。區(qū)內(nèi)土地開發(fā)程度高，經(jīng)濟(jì)效益較好，但人均耕地少，一些地方城鎮(zhèn)用地外延擴(kuò)張和開發(fā)區(qū)的盲目設(shè)立，閑置、浪費(fèi)土地問(wèn)題突出，進(jìn)一步加劇了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的用地矛盾。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：嚴(yán)格控制各類建設(shè)特別是城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)建設(shè)用地規(guī)模的擴(kuò)大，各類建設(shè)用地要由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵挖潛轉(zhuǎn)變，充分利用閑置土地和存量土地，農(nóng)民建住宅逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)逐步向工業(yè)區(qū)集中，努力壓縮農(nóng)村居民點(diǎn)用地總規(guī)模。切實(shí)保護(hù)耕地，發(fā)展城郊農(nóng)業(yè)和創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)用地整理、山地綜合開發(fā)和沿海灘涂開發(fā)利用，加快沿海防護(hù)林體系建設(shè)和山區(qū)水土流失綜合治理，強(qiáng)化對(duì)自然保護(hù)區(qū)、濕地和沿海紅樹林的保護(hù)。
2、環(huán)渤海區(qū)。包括北京、天津、山東、河北、遼寧5個(gè)省市，總面積52.19萬(wàn)平方公里，占全國(guó)土地總面積的5.5%。本區(qū)地理位置優(yōu)越，交通便捷，人口稠密，港口、城市集中，能源礦產(chǎn)資源豐富，既是我國(guó)老工業(yè)中心，又是目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)之一。區(qū)內(nèi)土地開發(fā)程度較高，海涂開發(fā)有一定潛力，但水資源短缺，耕地障礙因素多，土地沙化威脅較大，城鎮(zhèn)、交通發(fā)展占地大量增加，重化工業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致水土污染加重。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：嚴(yán)格控制大城市建設(shè)用地規(guī)模的擴(kuò)大，同時(shí)保障國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)必要的用地，節(jié)地挖潛，提高各類建設(shè)用地利用率。強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量保護(hù)，建立穩(wěn)固的城郊副食品生產(chǎn)基地。加強(qiáng)土地整理、中低產(chǎn)田改造和環(huán)境綜合整治，建設(shè)防護(hù)林體系。
3、東北區(qū)。包括黑龍江、吉林2省和內(nèi)蒙古自治區(qū)東部的呼倫貝爾盟、興安盟、哲里木盟和赤峰市，總面積109.75萬(wàn)平方公里，占全國(guó)土地總面積的11.54%。本區(qū)地處東北亞經(jīng)濟(jì)圈的中心位置，擁有豐富的能源礦產(chǎn)資源和比較發(fā)達(dá)的交通條件，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿^大。區(qū)內(nèi)水土條件優(yōu)越，人均耕地多，森林資源豐富，是主要商品糧產(chǎn)區(qū)和主要用材林基地之一。但土地利用比較粗放，森林采育失調(diào)。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地外延擴(kuò)大，加快工礦廢棄地復(fù)墾。加強(qiáng)農(nóng)田基本建設(shè)，提高單產(chǎn)，適度開發(fā)宜農(nóng)荒地。加大森林資源保護(hù)和林地?fù)嵊铝Χ龋e極營(yíng)造“三北”防護(hù)林工程。強(qiáng)化草地保護(hù)，對(duì)過(guò)度開墾地區(qū)要有計(jì)劃地退耕還草。
4、中部五省區(qū)。包括河南、安徽、湖北、湖南、江西5個(gè)省，總面積87.03萬(wàn)平方公里，占全國(guó)土地總面積的9.2%。本區(qū)地處中原腹地，水陸交通條件優(yōu)越，有色金屬礦產(chǎn)和煤炭水能資源、水熱資源豐富，是我國(guó)重要糧、棉產(chǎn)區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Υ蟆^(qū)內(nèi)土地利用較充分，但人口多，人均耕地少，宜農(nóng)未利用土地資源缺乏，建設(shè)與農(nóng)業(yè)用地矛盾大，江湖水患頻繁。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：強(qiáng)化耕地保護(hù)，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)占用耕地。優(yōu)先保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地，其他建設(shè)用地以內(nèi)涵挖潛為主，提高土地利用效率。加強(qiáng)工礦廢棄地復(fù)墾和土地整理，對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，加強(qiáng)山地丘陵地區(qū)的水土保持，有計(jì)劃有步驟地退耕還林、退田還湖。
5、西南區(qū)。包括重慶、四川、云南、貴州、廣西5個(gè)省區(qū)市，總面積136.32萬(wàn)平方公里，占全國(guó)土地總面積的14.3%。本區(qū)兼有沿海、沿江、沿邊區(qū)位特點(diǎn)，能源、礦產(chǎn)、生物資源豐富，水熱條件優(yōu)越，但地形和交通條件對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地開發(fā)制約較大，人均耕地少，過(guò)度開墾問(wèn)題突出，水土流失比較嚴(yán)重。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)占用耕地，保障水電能源和交通基礎(chǔ)設(shè)施用地。重點(diǎn)保護(hù)好平原、壩區(qū)耕地。結(jié)合以坡地改梯田為中心的土地整理，實(shí)行封山植樹，陡坡地逐步退耕還林。充分利用非耕地資源發(fā)展熱帶、亞熱帶經(jīng)濟(jì)林，因地制宜建設(shè)林、牧業(yè)基地，積極營(yíng)造長(zhǎng)江上游防護(hù)林。
6、黃土高原區(qū)。包括山西、陜西、寧夏3省區(qū)和甘肅省隴東南9個(gè)地市州，總面積59.27萬(wàn)平方公里，占全國(guó)土地總面積的6.2%。本區(qū)以山區(qū)、高原為主，半干旱氣候，旱地、坡耕地占較大比重，水土流失、土地荒漠化嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。本區(qū)水電資源比較豐富，是我國(guó)最大的煤炭、天然氣生產(chǎn)基地。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)居民點(diǎn)占用耕地，加強(qiáng)礦山土地復(fù)墾。因地制宜安排農(nóng)林牧業(yè)用地，川、塬區(qū)應(yīng)加強(qiáng)耕地保護(hù)和農(nóng)田基本建設(shè)，丘陵溝谷區(qū)和山區(qū)應(yīng)積極修建梯田和壩地，大力開展以小流域?yàn)閱卧木C合治理，并充分利用荒山荒坡植樹種草，25度以上的陡坡耕地要有計(jì)劃有步驟地退耕還林、還草。
7、西北區(qū)。包括新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)的西部和甘肅省隴西5個(gè)地市，總面積258.22萬(wàn)平方公里，占全國(guó)土地總面積的27.2%。本區(qū)氣候干旱，地廣人稀，以綠洲農(nóng)業(yè)和放牧畜牧業(yè)為主，未利用土地面積較大，土地利用比較粗放，土地退化嚴(yán)重，水資源短缺。區(qū)內(nèi)石油、煤炭資源比較豐富。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：提高城鄉(xiāng)居民點(diǎn)土地利用率。加強(qiáng)城郊耕地保護(hù)，農(nóng)、牧并舉，建設(shè)綠洲糧棉油果基地和牧業(yè)基地。結(jié)合水資源合理利用，統(tǒng)一規(guī)劃、穩(wěn)步開發(fā)宜農(nóng)荒地。積極營(yíng)造防護(hù)林、水源涵養(yǎng)林和人工、半人工草場(chǎng)，防治沙化、鹽堿化。保障石油、煤炭、鹽業(yè)及交通建設(shè)用地，及時(shí)復(fù)墾廢棄地。
8、青藏高原區(qū)。包括青海、西藏2個(gè)省區(qū)，總面積191.96萬(wàn)平方公里，占全國(guó)土地總面積的20.2%。本區(qū)平均海拔4500—5500米，屬高寒氣候，光照充足，但熱量不足，光、熱、水不匹配。區(qū)內(nèi)人口稀少，交通不發(fā)達(dá)，土地開發(fā)程度低，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)粗放。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向與管理措施是：堅(jiān)持科學(xué)合理用地原則，保障必要的建設(shè)用地。充分利用現(xiàn)有耕地資源，努力提高糧食產(chǎn)量。加強(qiáng)草場(chǎng)建設(shè)，保護(hù)林業(yè)資源。
三、土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整
為了保障規(guī)劃期內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的用地需要，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用，必須加強(qiáng)土地利用的宏觀調(diào)控，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局。到2010年，全國(guó)土地利用結(jié)構(gòu)為：農(nóng)用地占71.36%，其中：耕地占13.47%，園地占1.05%，林地占26.30%，牧草地占28.26%，水面占2.29%；建設(shè)用地占3.9%，其中：居民點(diǎn)及工礦用地占2.53%，交通用地占0.64%，水利設(shè)施用地占0.73%；未利用地占24.74%。
(一)優(yōu)先安排農(nóng)用地
規(guī)劃期間，要加強(qiáng)農(nóng)用地保護(hù)、整治和開發(fā)，保證農(nóng)用地面積有較大幅度增加，合理調(diào)整農(nóng)用地結(jié)構(gòu)和布局，因地制宜發(fā)展農(nóng)林牧副漁各業(yè)。農(nóng)用地總面積增加2297萬(wàn)公頃(3.45億畝)。
1、切實(shí)保護(hù)耕地，保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡
1997—2010年，全國(guó)耕地減少面積應(yīng)控制在644.07萬(wàn)公頃(9661萬(wàn)畝)，其中建設(shè)占用耕地196.67萬(wàn)公頃(2950萬(wàn)畝)；因生態(tài)建設(shè)需要退耕還林、還草、還湖347.80萬(wàn)公頃(5217萬(wàn)畝)，因?yàn)?zāi)損毀減少耕地99.60萬(wàn)公頃(1494萬(wàn)畝)；同期，全國(guó)土地整理開發(fā)補(bǔ)充耕地面積440.80萬(wàn)公頃(6612萬(wàn)畝)。不計(jì)因生態(tài)建設(shè)需要的退耕面積，規(guī)劃期間，全國(guó)凈增耕地面積144.53萬(wàn)公頃(2168萬(wàn)畝)；計(jì)入生態(tài)建設(shè)退耕面積，全國(guó)耕地面積減少203.27萬(wàn)公頃(3049萬(wàn)畝)；2010年全國(guó)耕地面積保持在12801萬(wàn)公頃(19.20億畝)。各省、自治區(qū)、直轄市要嚴(yán)格按照《土地管理法》規(guī)定和本規(guī)劃確定的耕地保有量控制指標(biāo)，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境前提下，實(shí)現(xiàn)本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。2000年前，各省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)占用耕地量不得高于規(guī)劃期指標(biāo)的40%，土地整理開發(fā)補(bǔ)充耕地量不應(yīng)低于規(guī)劃期指標(biāo)的40%。
為確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。嚴(yán)格控制各類建設(shè)占用耕地，實(shí)行耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照占補(bǔ)平衡的原則，由用地單位開墾與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀虬词?/SPAN>(自治區(qū)、直轄市)規(guī)定足額交納耕地開墾費(fèi)，用于開墾新耕地。強(qiáng)化重點(diǎn)區(qū)域耕地保護(hù)。在全面保護(hù)的基礎(chǔ)上，規(guī)劃期間應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)、城市近郊區(qū)、糧棉油生產(chǎn)基地縣的耕地保護(hù)。對(duì)這些區(qū)域進(jìn)一步強(qiáng)化耕地保護(hù)措施，實(shí)行投入傾斜政策，加大農(nóng)田改造整理和建設(shè)的力度。
加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)管理。必須嚴(yán)格按照《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的規(guī)定劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田面積不得低于本規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。城鎮(zhèn)和村莊周邊、鐵路和公路兩側(cè)的耕地及其他區(qū)域質(zhì)量好、產(chǎn)量高的耕地，應(yīng)優(yōu)先劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。要把基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)具體落實(shí)到地塊和責(zé)任人，明確保護(hù)責(zé)任，并向社會(huì)公布，加強(qiáng)檢查監(jiān)督。
加大中低產(chǎn)田改造力度，集中連片治理，力爭(zhēng)平原地區(qū)大部分耕地實(shí)現(xiàn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，丘陵山區(qū)達(dá)到人均半畝以上高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)充分開發(fā)利用非耕地資源，除改善生態(tài)環(huán)境需要外，不得占用耕地發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。規(guī)劃期間應(yīng)控制園地發(fā)展規(guī)模，著重調(diào)整品種結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)品質(zhì)量。近年來(lái)在優(yōu)質(zhì)農(nóng)田上發(fā)展的果園應(yīng)退園還耕，逐步調(diào)整到丘陵、臺(tái)地、荒坡地和一般農(nóng)地，按適宜性原則適當(dāng)集中發(fā)展。園地面積至2010年保持在1000萬(wàn)公頃(1.50億畝)，與1996年基本持平。要加強(qiáng)中低產(chǎn)園地的改造和管理，提高園地單產(chǎn)和效益。
2、按照國(guó)土整治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，增加林地、牧草地面積，加強(qiáng)林、牧業(yè)基地建設(shè)
林地面積至2010年發(fā)展到24999萬(wàn)公頃(37.50億畝)，比1996年的22761萬(wàn)公頃(34.14億畝)增加2238萬(wàn)公頃(3.36億畝)。要實(shí)行封山育林，保護(hù)和經(jīng)營(yíng)好現(xiàn)有林地，禁止過(guò)度采伐和毀林開荒。要有計(jì)劃地停止天然林的采伐，變伐木為營(yíng)林，切實(shí)保護(hù)大江大河上游的森林植被。加快荒山造林和疏林、灌木林的改造，加速跡地更新。水土流失嚴(yán)重地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展生態(tài)林。
加強(qiáng)林業(yè)基地建設(shè)。根據(jù)林業(yè)用地條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，重點(diǎn)建設(shè)17個(gè)林業(yè)基地，分別是：武夷山林區(qū)，南嶺林區(qū)，海南島及南海諸島熱帶林保護(hù)區(qū)，長(zhǎng)江中下游濱湖農(nóng)田防護(hù)林區(qū)，天目山林區(qū)，幕阜山林區(qū)，四川盆地周邊山地林區(qū)，元江、南盤江林區(qū)和滇南熱帶雨林保護(hù)區(qū)，大興安嶺林區(qū)，小興安嶺林區(qū)，長(zhǎng)白山林區(qū)，華北平原農(nóng)田防護(hù)林區(qū)，閩粵沿海防護(hù)林區(qū)，粵桂沿海丘陵、臺(tái)地防護(hù)林區(qū)，隴秦晉山地水源林區(qū)和燕山、太行山林區(qū)，秦巴山地林區(qū)。
牧草地面積至2010年擴(kuò)大到26867萬(wàn)公頃(40.30億畝)，比1996年的26606萬(wàn)公頃(39.91億畝)增加261萬(wàn)公頃(0.39億畝)。保護(hù)草場(chǎng)資源，防止超載過(guò)牧和盲目開墾。改良天然草場(chǎng)，建立人工、半人工草場(chǎng)。加快重點(diǎn)牧區(qū)建設(shè)。建設(shè)重點(diǎn)是：“三北”地區(qū)“三化”草地的治理，黃河、長(zhǎng)江、淮河、珠江等7條主要水系中上游草地改良和建設(shè)，南方草地生態(tài)工程，沿海灘涂種草改土工程。
3、穩(wěn)定水面面積，提高江湖行蓄洪能力
到2010年，水面面積保持在2175萬(wàn)公頃(3.26億畝)。保護(hù)現(xiàn)有水面，禁止新的圍湖造田和在行洪區(qū)墾荒。為治理水患，對(duì)江河沿岸和湖區(qū)嚴(yán)重影響行洪、泄洪的民垸，必須平垸行洪，退田還湖。同時(shí)改造蓄洪垸，逐步搬遷居民，做到大洪水時(shí)有計(jì)劃地蓄洪，無(wú)洪水時(shí)繼續(xù)耕種。加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，努力解決干旱缺水問(wèn)題。
(二)合理安排建設(shè)用地
規(guī)劃期間，要確保重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的用地需求，其他各類建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)以內(nèi)涵挖潛為主，盡可能利用非耕地，嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地規(guī)模。根據(jù)占補(bǔ)平衡原則，切實(shí)落實(shí)建設(shè)占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾相掛鉤的政策。各類建設(shè)新增用地規(guī)模控制在340.8萬(wàn)公頃(5112萬(wàn)畝)以內(nèi)，其中占用耕地控制在196.67萬(wàn)公頃(2950萬(wàn)畝)以內(nèi)，年均建設(shè)占用耕地控制在14.07萬(wàn)公頃(211萬(wàn)畝)以內(nèi)。
1、控制城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地，建立合理的城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系
到2010年，我國(guó)城市化水平將達(dá)42-45%，城鎮(zhèn)人口達(dá)6億左右；隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地由粗放向集約轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地總規(guī)模將減少56.33萬(wàn)公頃(845萬(wàn)畝)左右，由1996年的1910萬(wàn)公頃(2.87億畝)降至1854萬(wàn)公頃(2.78億畝)。其中城鎮(zhèn)用地增加約133.47萬(wàn)公頃(2002萬(wàn)畝)，農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少約１89.8萬(wàn)公頃(2847萬(wàn)畝)。城鎮(zhèn)擴(kuò)大占用耕地面積控制在60萬(wàn)公頃(900萬(wàn)畝)以內(nèi)。
嚴(yán)格控制各級(jí)城市建設(shè)用地規(guī)模，推進(jìn)城市土地集約化利用。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的城市建設(shè)用地指標(biāo)，人多地少地區(qū)，應(yīng)采用低限指標(biāo)。各省、自治區(qū)、直轄市要根據(jù)非農(nóng)建設(shè)占用耕地指標(biāo)、人口控制指標(biāo)、城市化水平、人均城市建設(shè)用地指標(biāo)等，確定每個(gè)設(shè)市城市的建設(shè)用地規(guī)模。嚴(yán)格劃定城市建設(shè)用地區(qū)，限制城市的盲目擴(kuò)張。凡城市人均用地超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、閑置土地沒(méi)有充分利用的，城市建成區(qū)不得外延擴(kuò)大。要依照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，把土地有償使用和企業(yè)改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)城市土地的合理流動(dòng)，優(yōu)化城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)。推動(dòng)和加快舊城改造，提高城市土地利用效率。
加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理，嚴(yán)格控制村鎮(zhèn)建設(shè)外延擴(kuò)大，特別要嚴(yán)格控制村鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地和林地。各地要嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)，制定好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，推進(jìn)舊村鎮(zhèn)改造，治理空心村；凡有條件的地方，要促進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)向中心村和集鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向規(guī)劃工業(yè)用地區(qū)集中。農(nóng)民建房要堅(jiān)持拆舊建新的原則，嚴(yán)格實(shí)施農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的宅基地制度，提倡相對(duì)集中建樓房。要通過(guò)合理引導(dǎo)和控制，逐步形成等級(jí)規(guī)模結(jié)構(gòu)和布局合理、用地集約的城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系。
嚴(yán)格控制和引導(dǎo)各類開發(fā)區(qū)建設(shè)。凡未經(jīng)國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的各類開發(fā)區(qū)一律撤消，限期復(fù)墾還耕。對(duì)已經(jīng)國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的各類開發(fā)區(qū)，要做到全面規(guī)劃，分期建設(shè)。堅(jiān)持“開發(fā)一片，建成一片，收效一片，滾動(dòng)發(fā)展”的原則，充分利用老城區(qū)原有的基礎(chǔ)設(shè)施，加快老城區(qū)的改造。
2、統(tǒng)籌安排工礦、交通、水利建設(shè)用地，保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地
規(guī)劃期間，獨(dú)立工礦用地將增加53.33萬(wàn)公頃(800萬(wàn)畝)左右，由1996年的276
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