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《常州市養(yǎng)犬管理條例》（以下簡稱《條例》）已由江蘇省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議于2021年7月29日批準，自2022年1月1日起施行。作為一部養(yǎng)犬管理方面的地方性法規(guī)，《條例》的頒布和實施，既不是鼓勵養(yǎng)犬，也不是禁止養(yǎng)犬，而是將養(yǎng)犬納入依法管理的軌道，處理好“立權(quán)與立責”的關(guān)系，使各方有法可依，提升城市人文內(nèi)涵和人居環(huán)境。
一、《條例》的出臺背景
一是養(yǎng)犬行為亟需規(guī)范。隨著養(yǎng)犬成為人們豐富精神生活的一種方式，養(yǎng)犬群體不斷擴大，犬只數(shù)量的不斷增加，因不規(guī)范、不文明養(yǎng)犬行為引發(fā)的各種社會問題日益突出。由于法制不完善造成養(yǎng)犬管理體系不嚴密，不文明養(yǎng)犬現(xiàn)象屢禁不止，嚴重影響市容環(huán)境、社會秩序和公共安全。
二是原有制度具有局限性。2015年8月常州市政府頒布了《常州市加強犬只規(guī)范化管理的工作意見》，明確政府有關(guān)部門職責與相應(yīng)工作措施，但受制于立法權(quán)限，未能設(shè)定行政許可與處罰條款，不具有強制性，難以執(zhí)法管控。此外，2020年1月出臺的《常州市文明行為促進條例》，雖然明確了養(yǎng)犬人“攜犬出戶不使用牽引帶”與“不即時清除犬只糞便”兩項禁止性規(guī)定和相應(yīng)罰則，但該地方性法規(guī)無法系統(tǒng)性、深層次規(guī)范養(yǎng)犬管理，不足以全面有效地解決現(xiàn)實生活中養(yǎng)犬管理遇到的各種問題。
三是回應(yīng)社會訴求的需要。2020年常州市公安局面向市民開展的調(diào)查問卷，認為有必要和非常有必要出臺《常州市養(yǎng)犬管理條例》的市民占89.8%，無論是養(yǎng)犬人還是非養(yǎng)犬人都希望出臺一部規(guī)范養(yǎng)犬行為的地方性法規(guī)。這種需求還反映在每年兩會，人大代表和政協(xié)委員對養(yǎng)犬立法問題多次提出議案、提案和建議。因此，制定一部養(yǎng)犬管理地方性法規(guī)，依法規(guī)范養(yǎng)犬行為，培育文明養(yǎng)犬理念，對于保障公民人身安全和健康，維護市容環(huán)境衛(wèi)生和社會公共秩序，促進養(yǎng)犬人與非養(yǎng)犬人和諧共處，意義重大，十分必要。
二、《條例》的立法思路
《條例》共38條，不分章節(jié)?！秳游锓酪叻ā贰吨伟补芾硖幜P法》《江蘇省動物防疫條例》是制定《條例》的主要上位法依據(jù)，同時參照先行立法城市做法并結(jié)合近年來常州市犬只規(guī)范化管理工作經(jīng)驗，圍繞“養(yǎng)犬管理體制、養(yǎng)犬管理制度、養(yǎng)犬行為規(guī)范、法律責任”的立法思路，按照“依法行政、規(guī)范管理、便民利民”的原則，以法治化、信息化、社會化、專業(yè)化為導(dǎo)向，對養(yǎng)犬管理進行系統(tǒng)規(guī)定。
其中，養(yǎng)犬管理體制部分明確政府及部門職責，構(gòu)建“政府牽頭、部門協(xié)作、基層自治、公眾參與”的養(yǎng)犬管理工作格局；養(yǎng)犬管理制度部分確立養(yǎng)犬免疫、登記，禁養(yǎng)烈性犬、分區(qū)域管理等基本管理制度；養(yǎng)犬行為規(guī)范部分規(guī)定養(yǎng)犬人主體責任、養(yǎng)犬基本要求、重點管理區(qū)特別要求、攜犬出戶規(guī)定與犬只末端處理方式等內(nèi)容；法律責任部分罰則設(shè)置科學(xué)合理，體現(xiàn)教育與處罰相結(jié)合的原則，對群眾“急難怨盼”且上位法沒有規(guī)定的違規(guī)養(yǎng)犬行為予以懲戒。
三、《條例》的主要內(nèi)容
（一）完善管理體制，確立齊抓共管工作格局
《條例》作了四方面的規(guī)定：一是第二條確定本條例適用于本市行政區(qū)域內(nèi)養(yǎng)犬行為及其相關(guān)管理活動，但工作犬與特定用途的犬只管理不適用本條例；二是第三、第四條明確各級政府以及有關(guān)部門承擔的養(yǎng)犬管理工作職責，其中公安機關(guān)為養(yǎng)犬管理工作的主管部門；三是第五條規(guī)定居（村）民委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、動物診療機構(gòu)等組織應(yīng)當在養(yǎng)犬管理中發(fā)揮勸阻、記錄、報告及協(xié)助等作用，形成社會共治格局；四是第六條規(guī)定對于違法養(yǎng)犬行為的舉報和投訴途徑。
（二）體現(xiàn)城鄉(xiāng)差異，明確養(yǎng)犬管理制度體系
《條例》作了四方面的規(guī)定：一是第七、第八條確定全市實行犬只狂犬病強制免疫和實行分區(qū)域養(yǎng)犬管理制度。條例實施前，常州市政府將劃定重點管理區(qū)和一般管理區(qū)的范圍，同時也明確全市的犬只都要強制接種狂犬病疫苗；二是第九條規(guī)定全市禁止飼養(yǎng)烈性犬。條例實施前，常州市公安局會同常州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局將向社會公布烈性犬名錄；三是第十條明確重點管理區(qū)每戶限養(yǎng)一只犬，一般管理區(qū)不限制養(yǎng)犬數(shù)量，充分考慮農(nóng)村地區(qū)的傳統(tǒng)與需要；四是第十一至十七條明晰全市所有犬只都必須進行養(yǎng)犬登記，同時對個人與單位養(yǎng)犬登記、變更與注銷的條件與程序進行了原則規(guī)定。具體的操作細則，公安機關(guān)正在會同有關(guān)部門抓緊研究制定中，成熟后將向社會公布。
（三）規(guī)范養(yǎng)犬行為，劃定文明養(yǎng)犬責任邊界
《條例》作了六方面的規(guī)定：一是第十八條規(guī)定養(yǎng)犬人承擔養(yǎng)犬主體責任，遵守文明養(yǎng)犬基本要求，列舉了9項違法、不文明養(yǎng)犬行為；二是第十九條對在重點管理區(qū)放任犬只自行出戶或攜犬出戶制定更為嚴格的規(guī)定，細化《常州市文明行為促進條例》有關(guān)條款，如規(guī)定攜犬出戶必須使用長度不超過一點五米的牽引帶并由完全民事行為能力人牽引、主動避讓老人兒童等；三是第二十條規(guī)定禁止犬只進入醫(yī)療機構(gòu)、教育機構(gòu)、公共文化場館等特定公共場所，其余單位和場所的經(jīng)營者或者管理者可以自主決定是否允許犬只進入；四是第二十一條根據(jù)《中華人民共和國民法典》相關(guān)規(guī)定，對犬只傷人后養(yǎng)犬人墊付醫(yī)療費的條件作出了規(guī)定；五是第二十二至二十四條規(guī)范犬只未端處理。規(guī)定犬只死亡的，依法進行無害化處理的途徑和方式，賦予犬只留檢所收管救助流浪犬、棄養(yǎng)犬、沒收犬的權(quán)利，明確由公安機關(guān)加強對犬只留檢機構(gòu)的監(jiān)督管理，做好流浪犬只的處置；六是第二十五條對犬只經(jīng)營相關(guān)活動進行了規(guī)制，防止犬只經(jīng)營活動成為養(yǎng)犬管理的漏洞，如禁止銷售烈性犬，不得干擾他人正常工作、生活，不得污染環(huán)境等。
（四）區(qū)分違法情形，強化處罰與教育結(jié)合
《條例》第二十六至三十四條設(shè)置了18種違法行為的罰則，其中除未免疫由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門處罰，未即時清理犬只糞便和經(jīng)營犬只污染環(huán)境由城管部門處罰外，其余飼養(yǎng)禁養(yǎng)犬、超額養(yǎng)犬、犬只未登記、共有部分養(yǎng)犬、遺棄虐待犬只、違規(guī)攜犬出戶、攜犬進入禁止區(qū)等15項違法行為均由公安機關(guān)處罰。為簡化公安機關(guān)辦案程序，提高執(zhí)法效率，專門授權(quán)公安派出所可以決定警告、五百元以下罰款的行政處罰。需要特別注意的是，《條例》規(guī)定的公安行政處罰事項大多設(shè)置兩個層級，即先責令改正，同時可以處警告或者罰款處罰，拒不改正的，予以沒收犬只，體現(xiàn)處罰與教育相結(jié)合的原則，對違法行為情節(jié)輕微，沒有危害后果，當事人能主動認識錯誤并積極改正的，可以不予行政處罰。
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